N. 167 SENTENZA 3 - 20 luglio 2018 Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Porti e aeroporti - Fondo per i servizi antincendi negli aeroporti - Contributo a carico delle societa' di gestione degli aeroporti - Esclusione, con norma interpretativa, della natura tributaria dell'obbligazione. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)», art. 1, comma 478. - (GU n.30 del 25-7-2018 )

N. 167 SENTENZA 3 - 20 luglio 2018

Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale.

Porti e aeroporti - Fondo per i servizi antincendi negli aeroporti  -
  Contributo a carico delle societa' di gestione  degli  aeroporti  -
  Esclusione,  con  norma  interpretativa,  della  natura  tributaria
  dell'obbligazione.
- Legge 28 dicembre  2015,  n.  208,  recante  «Disposizioni  per  la
  formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
  stabilita' 2016)», art. 1, comma 478. 
- 

(GU n.30 del 25-7-2018 )

 

                       LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici  :Aldo  CAROSI,  Marta  CARTABIA,  Mario   Rosario   MORELLI,
  Giancarlo CORAGGIO,  Giuliano  AMATO,  Silvana  SCIARRA,  Daria  de
  PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco  MODUGNO,  Augusto  Antonio  BARBERA,
  Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO',

     
    ha pronunciato la seguente

                              SENTENZA

    nel giudizio di legittimita' costituzionale  dell'art.  1,  comma
478, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni  per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello  Stato  (legge
di stabilita' 2016)», promosso dalla  Corte  di  cassazione,  sezioni
unite civili, nel procedimento vertente tra la Sagat spa  e  altri  e
l'Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC) e altri, con ordinanza
del 28 dicembre 2016, iscritta al n. 62 del registro ordinanze 2017 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della  Repubblica  n.  19,  prima
serie speciale, dell'anno 2017.
    Visti l'atto di costituzione della Sagat  spa  e  altri,  nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
    udito nella  udienza  pubblica  del  3  luglio  2018  il  Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
    uditi l'avvocato Enrico Mormino per  la  Sagat  spa  e  altri,  e
l'avvocato  dello  Stato  Ettore  Figliolia  per  il  Presidente  del
Consiglio dei ministri.

                          Ritenuto in fatto

    1.- Le sezioni unite  civili  della  Corte  di  cassazione  hanno
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24,  25,  primo  comma,  102,
primo comma, 111, primo e secondo comma, e 117,  primo  comma,  della
Costituzione - quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione
per  la  salvaguardia  dei  diritti  dell'uomo   e   delle   liberta'
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata  e
resa esecutiva con legge 4  agosto  1955,  n.  848  -,  questioni  di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 478,  della  legge  28
dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per  la  formazione  del
bilancio annuale e  pluriennale  dello  Stato  (legge  di  stabilita'
2016)».
    1.1.- Il rimettente espone in punto di fatto che:
    - tredici societa' di gestione aeroportuale avevano impugnato  la
nota del 31 luglio 2009, con cui  l'Ente  nazionale  per  l'aviazione
civile (ENAC) aveva richiesto il versamento delle  somme,  dovute  in
proporzione al traffico generato, destinate ad alimentare,  ai  sensi
dell'art. 1, comma 1328,  della  legge  27  dicembre  2006,  n.  296,
recante «Disposizioni  per  la  formazione  del  bilancio  annuale  e
pluriennale dello Stato  (legge  finanziaria  2007)»,  il  fondo  ivi
istituito per  finanziare  il  servizio  antincendi  negli  aeroporti
nazionali;
    - tale nota era stata emessa in  attuazione  dell'art.  4,  comma
3-bis, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per
il  sostegno  a  famiglie,  lavoro,  occupazione  e  impresa  e   per
ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro  strategico  nazionale),
convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio 2009, n. 2, con
cui il legislatore, a partire dal 2009, ha disposto  che  le  risorse
del citato  fondo  sono  impiegate  per  il  40  per  cento  al  fine
dell'attuazione dei patti per il soccorso pubblico e per  il  60  per
cento al fine di finanziare emolumenti da  destinare  all'istituzione
di una speciale indennita' operativa  per  il  servizio  di  soccorso
tecnico urgente espletato all'esterno dal Corpo nazionale dei  vigili
del fuoco;
    - la Commissione tributaria provinciale di Roma aveva ritenuto la
giurisdizione  del  giudice  tributario   e   accolto   il   ricorso,
dichiarando le societa' contribuenti non obbligate a corrispondere il
contributo  a  far  data  dal  1°  gennaio   2009,   in   base   alla
considerazione  che  le  risorse  confluite  nel   fondo   antincendi
sarebbero state inammissibilmente destinate a  finalita'  estranee  a
quelle previste dalla legge che quel fondo aveva istituito;
    - la Commissione tributaria regionale del Lazio, adita in sede di
appello dalle amministrazioni resistenti, aveva per contro dichiarato
il  difetto  di  giurisdizione,  affermando  che  dalle   innovazioni
introdotte dall'art. 39-bis del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159
(Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo
e l'equita' sociale), convertito, con modificazioni, nella  legge  29
novembre 2007, n. 222, sarebbe  derivata  l'attribuzione  al  giudice
ordinario  della  giurisdizione  sulle  controversie  riguardanti  il
pagamento delle tasse e dei diritti aeroportuali;
    -  avverso  tale  sentenza  le  citate   societa'   di   gestione
aeroportuale hanno proposto ricorso per  cassazione  affidato  a  tre
motivi, chiedendo la declaratoria  della  giurisdizione  del  giudice
tributario,  avendo  la  prestazione  patrimoniale  in  questione  le
caratteristiche proprie dei tributi;
    -  dodici  delle  tredici  societa'   ricorrenti   nel   giudizio
principale hanno poi  depositato  memoria,  con  cui  hanno  eccepito
l'illegittimita' costituzionale dell'ulteriore modifica normativa nel
frattempo intervenuta, ossia dell'art. 1, comma 478, della  legge  n.
208 del 2015, con cui il legislatore,  interpolando  il  citato  art.
39-bis, ha disposto  che  (anche)  i  corrispettivi  a  carico  delle
societa' di gestione aeroportuale relativamente ai servizi antincendi
negli aeroporti, di cui all'art. 1, comma 1328, della  legge  n.  296
del 2006 devono intendersi non avere natura tributaria.
    1.2.- Cio' premesso in punto  di  fatto,  il  rimettente  ritiene
utile procedere ad una preliminare «individuazione dell'oggetto della
controversia» e a tal fine osserva:
    - l'art. 1, comma 1238, della legge n. 296 del 2006  prevede  che
«[a]l fine di ridurre il costo a  carico  dello  Stato  del  servizio
antincendi negli aeroporti, l'addizionale sui diritti d'imbarco sugli
aeromobili, di cui all'articolo 2, comma 11, della legge 24  dicembre
2003, n. 350, e successive modificazioni, e' incrementata a decorrere
dall'anno 2007 di 50 centesimi di euro  a  passeggero  imbarcato.  Un
apposito fondo, alimentato dalle societa' aeroportuali in proporzione
al traffico generato, concorre al medesimo fine  per  30  milioni  di
euro annui. Con decreto del Ministero  dell'interno,  da  comunicare,
anche con evidenze informatiche, al Ministero dell'economia  e  delle
finanze,  tramite  l'Ufficio  centrale  del  bilancio,  nonche'  alle
competenti Commissioni  parlamentari  e  alla  Corte  dei  conti,  si
provvede alla ripartizione del fondo tra le  unita'  previsionali  di
base del centro  di  responsabilita'  "Dipartimento  dei  vigili  del
fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile"  dello  stato  di
previsione del Ministero dell'interno»;
    - il legislatore ha quindi previsto due canali  di  finanziamento
della riduzione della spesa pubblica per il servizio antincendi negli
aeroporti: l'addizionale sui diritti d'imbarco dei  passeggeri  e  il
fondo alimentato dalle societa' aeroportuali;
    - il giudizio a quo ha ad oggetto  il  secondo  dei  due  canali,
ossia il  pagamento,  posto  a  carico  delle  societa'  di  gestione
aeroportuale, dei contributi destinati ad alimentare il fondo citato;
    -  all'epoca  della  decisione   della   Commissione   tributaria
regionale l'art. 39-bis del d.l. n. 159 del 2007 concerneva,  invece,
soltanto il primo canale, ossia quello dell'addizionale  sui  diritti
d'imbarco dei passeggeri,  che  contemplava  insieme  con  gli  altri
diritti aeroportuali d'imbarco, al fine  di  escludere  che  da  essi
nascessero obbligazioni di natura tributaria;
    - erroneamente, dunque, i giudici d'appello  avevano  posto  tale
norma a base della sentenza impugnata, ma tale errore non giova  alle
ricorrenti perche' il giudizio  della  Corte  di  cassazione  non  e'
sull'operato del giudice, bensi'  sulla  conformita'  all'ordinamento
giuridico  della  decisione  impugnata,  anche  in  base  al  diritto
sopravvenuto;
    - nel caso di specie, con l'art. 1, comma 478, della legge n. 208
del 2015 (la disposizione indubbiata) il legislatore  ha  interpolato
il piu' volte citato  art.  39-bis,  inserendovi  il  periodo  «e  di
corrispettivi  a  carico  delle  societa'  di  gestione  aeroportuale
relativamente  ai  servizi  antincendi  negli   aeroporti,   di   cui
all'articolo 1, comma 1328, della legge 27 dicembre  2006,  n.  296»,
sicche' la disposizione interpolata,  avente  natura  interpretativa,
riguarda ora non solo i diritti aeroportuali ma anche i contributi al
fondo antincendi.
    1.3.- Le sezioni unite osservano, in punto di rilevanza,  che  la
norma sopravvenuta, autoqualificatasi di  interpretazione  autentica,
incide    retroattivamente    sull'individuazione     del     giudice
«giurisdizionalmente competente», che diverrebbe quello ordinario  in
ragione dell'affermata natura non tributaria del contributo.
    Il rimettente esclude, poi, che l'applicazione retroattiva  della
norma sia inibita, nel processo a quo, dalla formazione di  giudicati
esterni.
    Non sarebbe utile, a tal fine, la produzione  in  giudizio  della
sentenza del 12 maggio 2014, n. 10137/51/14 emessa dalla  Commissione
tributaria provinciale di Roma (concernente, in  relazione  ad  altro
anno d'imposta, la  medesima  questione  giuridica  e  relativa  alle
medesime  parti   in   causa),   che,   previa   affermazione   della
giurisdizione tributaria, ha accolto nel merito il  ricorso  in  base
agli stessi argomenti  utilizzati  dalla  pronuncia  di  primo  grado
intervenuta nel giudizio a quo.
    Tale sentenza, infatti, non  sarebbe  munita  di  certificato  di
segreteria che ne attesti il  passaggio  in  giudicato  e  nel  corso
dell'udienza di discussione l'Avvocato dello Stato non sarebbe  stato
in grado di confermare che fosse effettivamente divenuta definitiva.
    Neppure sarebbe utile la sentenza n. 4588 del 2013 dell'8  maggio
2013, emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, per
quanto  corredata  -  essa  si'  -  dell'attestato   di   cancelleria
concernente la mancanza di impugnazioni.
    Il TAR, infatti, avrebbe declinato la giurisdizione senza  alcuna
statuizione di merito in ordine  alla  debenza  del  contributo,  con
conseguente applicabilita'  del  principio  reiteratamente  affermato
delle sezioni unite civili della Corte di cassazione, secondo cui  le
sentenze  dei  giudici  di  merito   che   statuiscano   sulla   sola
giurisdizione  non  sono  idonee  ad  acquistare  autorita'  di  cosa
giudicata in senso sostanziale.
    1.4.- In punto  di  non  manifesta  infondatezza,  il  rimettente
ritiene, in primo luogo, che la disposizione censurata violi l'art. 3
Cost., perche' il legislatore, qualificando  i  contributi  al  fondo
antincendi come corrispettivi, nonostante la loro natura  chiaramente
tributaria,   avrebbe   dettato   una    norma    (retroattiva)    di
interpretazione autentica, in assenza di una situazione di  oggettiva
incertezza del dato normativo.
    Ricorrerebbero,  nel  caso  di   specie,   tutti   gli   elementi
identificativi dei tributi per come  enucleati  dalla  giurisprudenza
costituzionale e della Corte di cassazione: a) la matrice legislativa
della prestazione imposta, poiche' il tributo nasce  direttamente  in
forza della legge, risultando irrilevante  l'autonomia  contrattuale;
b) la doverosita' della prestazione, che comporta un'ablazione  delle
somme e la loro attribuzione ad un ente pubblico, per cui i  soggetti
tenuti al pagamento non possono sottrarsi a tale obbligo e  la  legge
non da' alcun rilievo, genetico o  funzionale,  alla  volonta'  delle
parti;  c)  il  nesso  con  la  spesa  pubblica,  nel  senso  che  la
prestazione e' destinata allo scopo di  apprestare  i  mezzi  per  il
fabbisogno finanziario dell'ente impositore.
    Infatti, l'obbligo del pagamento  del  contributo  troverebbe  la
propria fonte esclusiva nel richiamato  art.  1,  comma  1328,  della
legge n. 296 del 2006 e non in  un  rapporto  sinallagmatico  tra  le
parti, considerata anche la natura pubblica essenziale, con carattere
di  preminente  interesse  generale,  del  servizio  antincendi;   il
prelievo sarebbe ancorato ad una soglia  stabilita  in  misura  fissa
(trenta milioni di euro annui) e sarebbe ragguagliato ad un parametro
astrattamente predeterminato, quello del «traffico generato», che  ne
fissa la base imponibile; la prestazione sarebbe doverosa, in  quanto
le societa' aeroportuali  non  hanno  alcun  mezzo  per  sottrarvisi;
quanto al collegamento alla pubblica spesa, la  disposizione  che  ha
istituito il contributo sarebbe volta a ridurre  il  costo  a  carico
dello Stato del servizio antincendi negli aeroporti.
    In secondo luogo, non sarebbe manifestamente infondato il  dubbio
di violazione dell'art. 25, primo comma, Cost., perche'  l'esclusione
retroattiva della natura tributaria  del  prelievo  comporterebbe  la
sottrazione della materia al giudice precostituito per  legge,  ossia
quello tributario, gia' pronunciatosi in primo grado nel merito della
questione controversa.
    In terzo luogo, non sarebbe manifestamente infondato il dubbio di
violazione degli artt. 24, 102, primo comma,  111,  primo  e  secondo
comma, e 117,  primo  comma,  Cost.,  quest'ultimo  in  relazione  al
parametro  interposto  dell'art.  6  CEDU,  perche'  la  disposizione
censurata   inciderebbe   retroattivamente   sull'affidamento   delle
ricorrenti, in assenza di  motivi  imperativi  d'interesse  generale,
interferirebbe con la funzione giurisdizionale, sottraendo al giudice
tributario controversie gia' instaurate e travolgendo la sentenza  di
primo grado di  accoglimento  delle  ragioni  delle  contribuenti,  e
violerebbe la parita' delle armi, favorendo lo Stato in  controversie
di cui e' parte. Rammenta il rimettente che, secondo la Corte EDU, le
circostanze addotte per giustificare misure retroattive incidenti  su
processi  in  corso  devono   essere   «trattate   con   la   massima
circospezione possibile» (Corte EDU,  seconda  sezione,  14  febbraio
2012, Arras e altri  contro  Italia),  di  guisa  che  lo  stato  del
giudizio,  il  grado  di  consolidamento   dell'accertamento   e   la
prevedibilita' dell'intervento legislativo,  nonche'  la  circostanza
che lo Stato sia parte della controversia,  sono  elementi  utili  ad
orientare il giudizio di violazione dell'art. 6 CEDU.
    Infine,  secondo  le  sezioni  unite  rimettenti,  «non  si  puo'
escludere»  che  l'inevitabile  dilazione  dei   tempi   processuali,
conseguente al mutamento di giurisdizione a giudizi in corso,  «possa
vulnerare il principio della ragionevole durata del processo» di  cui
all'art. 111, secondo comma, Cost.
    2.- Con atto depositato nella cancelleria di questa Corte  il  30
maggio 2017, e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato  e  difeso  dall'Avvocatura   generale   dello   Stato,
eccependo  la  non  fondatezza  della   questione   di   legittimita'
costituzionale  sollevata  dalle  sezioni  unite   della   Corte   di
cassazione.
    Secondo   il   Presidente   del   Consiglio   dei   ministri   le
argomentazioni del rimettente non sono condivisibili,  poiche'  prima
della disposizione censurata vi  era  una  situazione  di  incertezza
giurisprudenziale che poteva legittimare l'intervento  interpretativo
del legislatore.
    Inoltre, la natura non tributaria della prestazione  patrimoniale
in questione sarebbe stata riconoscibile gia' alla luce dell'art.  1,
comma 1238, della legge n. 296 del 2006.
    Per la copertura dell'onere economico di  un'attivita'  o  di  un
servizio pubblico il  legislatore  potrebbe  senz'altro  ricorrere  a
moduli estranei al  regime  fiscale  in  un'ottica  piu'  moderna  di
defiscalizzazione  di  taluni  prelievi  tributari   e   della   loro
sostituzione con tariffe, canoni o  prezzi  pubblici  correlati  alla
fruizione del servizio, nella logica, cioe', del  beneficio  e  della
controprestazione piuttosto che della fiscalita' generale (imposte) o
differenziata (tasse).
    Nel caso in esame, vi sarebbero elementi  che  depongono  per  la
natura  non  tributaria  della  prestazione   e   il   suo   rapporto
sinallagmatico rispetto al servizio antincendio: 1)  quest'ultimo  e'
assunto a gestione diretta da parte dello Stato solo negli  aeroporti
maggiori, inseriti nella tabella A della legge 23 dicembre  1980,  n.
930 (Norme sui servizi antincendi negli aeroporti e  sui  servizi  di
supporto tecnico ed amministrativo-contabile del Corpo nazionale  dei
vigili del fuoco); 2) i  corrispettivi  sono  pagati  soltanto  dalle
societa' che gestiscono i citati aeroporti; 3)  l'importo  dovuto  e'
ricondotto al traffico generato.
    Diversamente  da  quanto  ritenuto  dalle   sezioni   unite,   il
riferimento al  traffico  aereo  non  sarebbe  sintomo  di  capacita'
contributiva, ma parametro cui commisurare il costo del servizio:  la
portata del traffico,  infatti,  "impatterebbe"  sull'utilizzo  delle
infrastrutture aeroportuali, incidendo sul potenziale rischio coperto
dal servizio antincendi.
    In ogni  caso,  la  legittimita'  dell'intervento  interpretativo
andrebbe riconosciuto non solo in caso di incertezza normativa  o  di
«anfibologie  giurisprudenziali»,  ma  anche  nell'ipotesi   in   cui
intervenga  per  «contrastare   un   orientamento   giurisprudenziale
favorevole», ove l'opzione ermeneutica prescelta  abbia  un  appiglio
nel testo legislativo.
    Nemmeno potrebbe  ravvisarsi  la  violazione  dell'art.  6  CEDU,
poiche' la Corte di Strasburgo avrebbe  piu'  volte  riconosciuto  la
legittimita' di norme retroattive. Andrebbe  ribadito,  al  riguardo,
che la norma censurata: 1) ha enucleato una delle  possibili  opzioni
ermeneutiche del testo normativo; 2) ha superato  una  situazione  di
incertezza oggettiva; 3)  non  ha  inciso  su  situazioni  giuridiche
definitivamente  acquisite,  non  ravvisabili  in  mancanza  di   una
consolidata giurisprudenza di merito.
    Neanche vi sarebbe la violazione dell'art. 111  Cost.,  sotto  il
profilo  del  giusto  processo,  poiche'  la  norma   censurata   non
interferirebbe con la funzione giurisdizionale, ma si  limiterebbe  a
dettare una  disciplina  generale  nell'interpretazione  di  un'altra
norma.
    Infine, non sarebbe ravvisabile alcuna violazione  dell'art.  25,
primo  comma,  Cost.,  poiche'  il  principio  del  giudice  naturale
precostituito per legge non sarebbe violato  quando  il  legislatore,
anche incidendo sui processi in corso, modifichi i  presupposti  o  i
criteri in base ai quali individuare il giudice competente.
    3.- Con memoria depositata nella cancelleria di questa  Corte  il
30 maggio 2017, si sono  costituite  dodici  delle  tredici  societa'
ricorrenti nel giudizio a  quo,  instando  per  l'accoglimento  delle
questioni di legittimita' costituzionale sollevate dal rimettente.
    In  punto  di  fatto,  le  parti  private  fanno  presente,   con
riferimento   alla   questione   del    giudicato    esterno,    che,
successivamente  alla  pubblicazione  dell'ordinanza  di  rimessione,
erano venute fortuitamente a conoscenza che in data 23 giugno 2016 si
era tenuta l'udienza di  trattazione  dell'appello  interposto  dalle
amministrazioni avverso la citata sentenza n. 10137/51/14  della  CTP
di Roma - udienza ad esse mai  comunicata  -  e  che  la  Commissione
tributaria  regionale   lo   aveva   dichiarato   inammissibile   per
tardivita'.
    Era  accaduto,  infatti,  che,  a  causa  di  un   grave   errore
«informatico/procedurale»   della   segreteria   della    Commissione
tributaria regionale, tutte le  comunicazioni  di  cancelleria  erano
state  fatte  solo  alle  amministrazioni  appellanti.  Le   societa'
appellate, per fatti  ad  esse  non  imputabili,  non  avevano  avuto
notizia del rigetto dell'appello e quindi non avevano potuto produrre
davanti al rimettente l'attestazione di passaggio in giudicato  della
citata sentenza; ne' avevano potuto replicare alle dichiarazioni rese
innanzi alle sezioni unite dall'Avvocatura generale dello Stato,  che
aveva dichiarato di non essere in grado di fornire notizie sulla  sua
definitivita'.
    Le parti private, dunque, "eccepiscono" l'efficacia  esterna  del
giudicato in relazione sia alla natura  di  tributo  di  scopo  della
contribuzione al fondo antincendi sia alla giurisdizione del  giudice
tributario,  e  fanno  presente  che  la  questione   sollevata   dal
rimettente e' rilevante ai fini della decisione anche  di  tutti  gli
ulteriori contenziosi tra le parti.
    Quanto alla non manifesta infondatezza, le contribuenti affermano
che le amministrazioni resistenti, avendo riscontrato  l'accoglimento
delle domande delle societa'  ricorrenti  presso  tutti  i  tribunali
coinvolti, invece di  adoperarsi  per  eliminare  i  vizi  accertati,
avevano sollecitato  «un  apposito  intervento  legislativo  con  cui
imporre le proprie ragioni,  in  violazione  del  principio  di  cosa
giudicata,  per  vincere  d'imperio  ed  irrazionalmente,  contro   i
principi  costituzionali  vigenti,  tutti  i  rilevanti  e   numerosi
procedimenti  contenziosi  pendenti  aventi   un   rilevante   valore
economico».
    Nella fase finale dei lavori parlamentari di adozione della legge
di stabilita' 2016 era  stato  infatti  introdotto  l'emendamento  n.
27.94, al fine di sovvertire gli effetti della sentenza della CTP  di
Roma passata in giudicato e  delle  altre  pronunce  favorevoli  alle
contribuenti, e di incidere in termini risolutivi e positivi  per  le
amministrazioni sulla sorte di tutti i procedimenti in corso.
    La norma censurata - proseguono  le  parti  private  -  e'  stata
introdotta a distanza di ben nove anni  dalla  legge  istitutiva  del
fondo anticendi e di otto anni dall'entrata in vigore della norma  di
interpretazione autentica sui diritti  aeroportuali  (l'art.  39-bis,
comma 1, del d.l. n. 159 del 2007); essa, inoltre, nel prevedere  che
anche le disposizioni in materia di corrispettivi versati a copertura
del fondo antincendi devono interpretarsi nel senso che dalle  stesse
non sorgono obbligazioni di natura tributaria, sarebbe integrativa  e
innovativa, non precisando il significato dell'art.  1,  comma  1238,
della legge n. 296  del  2006,  ne'  imponendo  una  delle  possibili
varianti di senso del testo originario, in violazione  del  principio
di ragionevolezza.
    Conclusivamente, con la  disposizione  censurata  il  legislatore
avrebbe   perseguito   il   duplice   intento   di:   1)   attribuire
retroattivamente   la    giurisdizione    al    giudice    ordinario,
precludendogli - stante l'irrazionale qualificazione del prelievo  in
termini di corrispettivo - di valutare la fattispecie sulla base  del
principio di capacita' contributiva  e  dell'esistenza  del  rapporto
commutativo (posto alla  base  della  decisione  della  CTP  di  Roma
passata in giudicato e di quella di primo  grado);  2)  imporre  alle
sole  societa'  di  gestione  aeroportuale  (cerchia  piu'  ristretta
rispetto a quella originaria delle societa' aeroportuali) di  versare
un  corrispettivo  sprovvisto  di  causa  e  comunque  irragionevole,
perche'  finalizzato  non  a  remunerare  servizi  resi   in   ambito
aeroportuale o alle societa' medesime, ma a pagare le  indennita'  di
servizio esterno e di patto di soccorso in favore  anche  dei  vigili
del fuoco che non operano in aeroporto.
    4.- Con successive  memorie,  rispettivamente  depositate  il  25
maggio e l'11 giugno 2018, il Presidente del Consiglio dei ministri e
le  parti  private  hanno  ribadito  e  ulteriormente  illustrato  le
argomentazioni sviluppate negli atti di intervento e costituzione.

                       Considerato in diritto

    1.- Le sezioni unite  civili  della  Corte  di  cassazione  hanno
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24,  25,  primo  comma,  102,
primo comma, 111, primo e secondo comma, e 117,  primo  comma,  della
Costituzione - quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione
per  la  salvaguardia  dei  diritti  dell'uomo   e   delle   liberta'
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata  e
resa esecutiva con legge 4  agosto  1955,  n.  848  -,  questioni  di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 478,  della  legge  28
dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per  la  formazione  del
bilancio annuale e  pluriennale  dello  Stato  (legge  di  stabilita'
2016)».
    2.-  La  disposizione  censurata  stabilisce  che:  «All'articolo
39-bis,  comma  1,  del  decreto-legge  1º  ottobre  2007,  n.   159,
convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n.  222,
dopo le parole: "della legge 24 dicembre 2003, n. 350," sono inserite
le seguenti: "e di corrispettivi a carico delle societa' di  gestione
aeroportuale relativamente ai servizi antincendi negli aeroporti,  di
cui all'articolo 1, comma 1328, della  legge  27  dicembre  2006,  n.
296,"».
    A sua volta, il  richiamato  art.  39-bis  del  decreto-legge  1°
ottobre   2007,   n.   159    (Interventi    urgenti    in    materia
economico-finanziaria,  per  lo  sviluppo   e   l'equita'   sociale),
convertito, con modificazioni, nella legge 29 novembre 2007, n.  222,
prevede che le disposizioni  da  esso  prese  in  considerazione  «si
interpretano nel senso che dalle stesse non sorgono  obbligazioni  di
natura tributaria».
    L'art. 1, comma 1328, della  legge  27  dicembre  2006,  n.  296,
recante «Disposizioni  per  la  formazione  del  bilancio  annuale  e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2006)», infine,  dispone
che, «Al fine di ridurre il costo a carico dello Stato  del  servizio
antincendi negli aeroporti, l'addizionale sui diritti d'imbarco sugli
aeromobili, di cui all'articolo 2, comma 11, della legge 24  dicembre
2003, n. 350, e successive modificazioni, e' incrementata a decorrere
dall'anno 2007 di 50 centesimi di euro  a  passeggero  imbarcato.  Un
apposito fondo, alimentato dalle societa' aeroportuali in proporzione
al traffico generato, concorre al medesimo fine  per  30  milioni  di
euro annui. Con decreti del Ministero  dell'interno,  da  comunicare,
anche con evidenze informatiche, al Ministero dell'economia  e  delle
finanze,  tramite  l'Ufficio  centrale  del  bilancio,  nonche'  alle
competenti Commissioni  parlamentari  e  alla  Corte  dei  conti,  si
provvede alla ripartizione del fondo tra le  unita'  previsionali  di
base del centro  di  responsabilita'  "Dipartimento  dei  vigili  del
fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile"  dello  stato  di
previsione del Ministero dell'interno».
    3.- Secondo il rimettente, la disposizione censurata, violerebbe,
in primo luogo, l'art. 3 Cost., perche' il legislatore, con una norma
di interpretazione autentica, avrebbe  irragionevolmente  escluso  la
natura tributaria dei contributi al fondo antincendi, in  assenza  di
una situazione di incertezza del  dato  normativo  e  pur  ricorrendo
tutti  gli  elementi  strutturali  dei  tributi,  individuati,  dalla
giurisprudenza  costituzionale  e  di  legittimita',  nella   matrice
legislativa della prestazione imposta, nella sua  doverosita'  e  nel
nesso con la spesa pubblica.
    Essa, poi violerebbe  l'art.  25,  primo  comma,  Cost.,  perche'
l'esclusione  retroattiva  della  natura  tributaria   del   prelievo
comporterebbe la sottrazione della materia al  giudice  precostituito
per legge, ossia quello  tributario,  gia'  pronunciatosi,  in  primo
grado e in altri giudizi, nel merito della questione controversa.
    La disposizione censurata, ancora, violerebbe gli artt. 24,  102,
primo comma, 111, primo e secondo comma, e 117, primo  comma,  Cost.,
quest'ultimo in relazione al parametro interposto dell'art.  6  CEDU,
perche'   inciderebbe   retroattivamente    sull'affidamento    delle
ricorrenti, in assenza di  motivi  imperativi  d'interesse  generale,
interferirebbe con la funzione giurisdizionale, sottraendo al giudice
tributario controversie gia' instaurate e travolgendo la sentenza  di
primo grado di  accoglimento  delle  ragioni  delle  contribuenti,  e
violerebbe la parita' delle armi, favorendo lo Stato in  controversie
di cui e' parte.
    Essa,  infine,  violerebbe  l'art.  111,  secondo  comma,  Cost.,
perche' «non si puo' escludere» che l'inevitabile dilazione dei tempi
processuali, conseguente al mutamento di giurisdizione a processi  in
corso, «possa vulnerare il principio  della  ragionevole  durata  del
processo».
    4.- La censura di violazione dell'art. 3 Cost. e' fondata.
    4.1.- Secondo la costante giurisprudenza di  questa  Corte,  «una
fattispecie deve ritenersi "di natura  tributaria,  indipendentemente
dalla qualificazione offerta dal legislatore, laddove si  riscontrino
tre  indefettibili  requisiti:  la  disciplina  legale  deve   essere
diretta, in via prevalente, a procurare una  definitiva  decurtazione
patrimoniale a carico del soggetto passivo; la decurtazione non  deve
integrare una modifica di un  rapporto  sinallagmatico;  le  risorse,
connesse ad un presupposto economicamente rilevante e derivanti dalla
suddetta decurtazione, debbono essere destinate a sovvenire pubbliche
spese" (ex plurimis, da ultimo, sentenze n. 269 e n. 236  del  2017)»
(sentenza n. 89 del 2018).
    4.2.-  Il  contributo  al  fondo  antincendi  presenta  tutte  le
caratteristiche del tributo.
    Vi  e'  una  disciplina  legale  che  determina  una   definitiva
decurtazione patrimoniale a carico dei soggetti passivi,  rinvenibile
nell'art. 1, comma 1328, della legge n. 296 del 2006 e  nell'art.  4,
comma 3-bis, del decreto-legge  29  novembre  2008,  n.  185  (Misure
urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e  impresa  e
per  ridisegnare  in  funzione  anti-crisi   il   quadro   strategico
nazionale), convertito, con modificazioni,  nella  legge  28  gennaio
2009, n. 2.
    La contribuzione e' connessa a un presupposto economico,  essendo
ancorata e parametrata al volume del traffico aereo generato e quindi
al fatturato realizzato, indice di capacita' contributiva, e sussiste
il nesso con la spesa pubblica, poiche',  il  citato  art.  1,  comma
1328, della legge n. 296 del 2006  prevedeva  che  le  somme  versate
dalle societa' aeroportuali  fossero  utilizzate  per  compensare  la
riduzione  della  spesa  statale  per  il  pagamento   del   servizio
antincendi negli aeroporti, e il successivo art. 4, comma 3-bis,  del
d.l. n. 185  del  2008  ha  destinato  tali  somme  al  pagamento  di
indennita' salariali integrative previste in favore di tutti i vigili
del  fuoco  (e  non  solo  di  quelli  che  prestano  servizio  negli
aeroporti).
    Non  convincono,  poi,  gli  argomenti  addotti   dall'Avvocatura
generale dello Stato a sostegno della  natura  sinallagmatica  e  non
tributaria del prelievo.
    Il rilievo che il  servizio  antincendi  e'  assunto  a  gestione
diretta da parte dello Stato solo negli aeroporti maggiori, mentre in
quelli minori graverebbe sui titolari della  licenza  di  navigazione
aerea, con la conseguenza che solo le societa' di gestione dei  primi
sono assoggettate alla contribuzione al fondo, non e' idoneo  a  fare
luce sulla natura di quest'ultima.
    La circostanza che il  prelievo  sia  proporzionato  al  traffico
generato, poi, non e'  sufficiente  a  fare  emergere  una  relazione
sinallagmatica con il servizio antincendi, ove si  consideri  che  la
misura della  contribuzione  annua  complessivamente  gravante  sulle
societa'  di  gestione  aeroportuale  non  e'  parametrata  al  costo
effettivo  di  quel  servizio  reso  in  tutti  gli  aeroporti  (ne',
conseguentemente  la  misura  richiesta  alle  singole  societa'   di
gestione e' parametrata al servizio reso nei relativi  aeroporti)  e,
soprattutto, che a decorrere dal 2009 i prelievi  non  vanno  piu'  a
coprire la riduzione della spesa per il servizio  antincendi,  ma  le
integrazioni salariali di cui si e' detto.
    Si deve infine convenire con le parti  private  sull'osservazione
che l'assenza di sinallagma si desume anche dalla circostanza che  il
contributo, nella versione originaria, era  dovuto  a  fronte  di  un
servizio pubblico indivisibile reso in favore non delle sole societa'
aeroportuali, ma di tutti gli utenti degli  aeroporti  e,  a  maggior
ragione, dal rilievo che esso, nella versione attuale, e' dovuto  per
finanziare una componente  salariale  di  soggetti  che  prestano  un
servizio pubblico in favore di tutta la collettivita'.
    4.3.-  La  disposizione  censurata   afferma   la   natura   «non
tributaria»   dei   contributi   al   fondo   antincendi,   ma   tale
qualificazione legislativa si risolve  in  una  operazione  meramente
nominalistica, che non si accompagna alla  modifica  sostanziale  dei
ricordati elementi strutturali della fattispecie tributaria.
    La norma interpretativa censurata, dunque, lungi dall'esplicitare
una  possibile  variante   di   senso   della   norma   interpretata,
incongruamente le attribuisce un significato non compatibile  con  la
intrinseca ed immutata natura  tributaria  della  prestazione,  cosi'
ledendo la coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico (tra  le
tante, sentenze n. 73 del 2017, n. 170 del 2013, n. 78 del 2012 e  n.
209 del 2010).
    Poiche' tale lesione si traduce in una violazione  del  principio
di ragionevolezza (sentenze n. 86 del 2017, n. 87 del 2012 e  n.  335
del 2008), va dichiarata l'illegittimita' costituzionale dall'art. 1,
comma 478, della legge n. 208 del 2015, per contrasto  con  l'art.  3
Cost.
    5.-  Restano  assorbiti  gli  altri  profili  di   illegittimita'
costituzionale della norma censurata, prospettati in riferimento agli
artt. 24, 25, primo comma, 102, primo comma,  111,  primo  e  secondo
comma, e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione  all'art.
6 CEDU.

     

                          per questi motivi
                       LA CORTE COSTITUZIONALE

    dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma  478,
della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante  «Disposizioni  per  la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato  (legge  di
stabilita' 2016)».
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2018.

                                F.to:
                    Giorgio LATTANZI, Presidente
                    Giancarlo CORAGGIO, Redattore
                    Filomena PERRONE, Cancelliere

    Depositata in Cancelleria il 20 luglio 2018.

                           Il Cancelliere
                       F.to: Filomena PERRONE