IMPIEGO PUBBLICO
T.A.R. Lazio Roma Sez. I ter, Sent., 02-04-2013, n. 3263
IMPIEGO PUBBLICO
Promozioni
per merito, in genere
Fatto Diritto P.Q.M.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Ter)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 11243 del 2004, proposto da:
(Lpd), rappresentato e difeso dagli avv. -
contro
Ministero dell'Interno, Questura di Roma, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; Ministero Interno - Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Polizia di Stato;
per l'annullamento
del provvedimento del Capo della Polizia - Direttore Generale della Pubblica Sicurezza del 30/4/04, notificato il 15/7/04 di diniego accoglimento della proposta di promozione per merito straordinario, nonché del parere della Commissione Centrale per le Ricompense prot. COM n. 68 n. 6MS reso nella seduta dell'8/4/04, e del Provv. del 27 maggio 2004 prot. rif. 489.03 di comunicazione del parere della Commissione Centrale per le Ricompense.
nonché per il risarcimento del danno subito per effetto della mancata promozione.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di Questura di Roma;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 febbraio 2013 il dott. Stefania Santoleri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Svolgimento del processo
Il ricorrente, assistente capo della Polizia di Stato, in servizio presso la Polizia Stradale di Roma, è stato coinvolto in un conflitto a fuoco avvenuto a Roma, il giorno 11 luglio 2003, in Via Filippo Turati angolo Via Gioberti unitamente al collega -(Lpd).
All'operazione di polizia hanno partecipato anche gli agenti - appartenenti alla pattuglia "Esquilino 1" e gli agenti motociclisti della pattuglia "Falco 5" -
In seguito alla piena riuscita dell'operazione di polizia, la Commissione Centrale per le Ricompense ha attribuito il massimo dell'onorificenza (promozione per merito straordinario) agli assistenti capo - e all'assistente -, mentre al ricorrente e all'agente - è stato attribuito soltanto l'encomio solenne, avendo la Commissione reso parere sfavorevole all'attribuzione della massima onorificenza nei loro confronti.
Con provvedimento del Capo della Polizia, datato 30 aprile 2004 è stata quindi respinta la proposta di promozione del ricorrente per merito straordinario.
Avverso detto provvedimento, unitamente a tutti gli atti del procedimento ivi compreso il parere della Commissione Centrale per le Ricompense, il ricorrente ha dedotto i seguenti motivi di impugnazione:
___1. Violazione e falsa applicazione del D.P.R. 28 ottobre 1985, n. 782, art. 72 Regolamento (2/2) in relazione al principio di giusta e corretta valutazione del comportamento ai fini della ricompensa. Carenza di istruttoria. Valutazione errata dei presupposti. Violazione di legge.
Deduce il ricorrente il difetto di istruttoria ed una errata valutazione dei presupposti con riferimento al suo comportamento, tenuto conto che pur non disponendo di giubbotto antiproiettile, nondimeno si è prodigato per allontanare i passanti, ha attirato l'attenzione del bandito che non ha esitato a sparagli contro, riuscendo a preservare l'incolumità dei passanti, dell'ostaggio ed agevolando la cattura del criminale.
Sostiene anche che il provvedimento sarebbe affetto da illogicità ed irrazionalità macroscopica nella valutazione dei comportamenti oltre che per difetto di istruttoria.
___2. Violazione e falsa applicazione dell'art. 72 del D.P.R. 24 aprile 1982, n. 335. Eccesso di potere per carenza di istruttoria. Erroneità dei presupposti. Violazione di legge.
L'operazione di polizia ha visto la partecipazione di diversi agenti, che hanno tutti collaborato al risultato finale apportando ciascuno di essi pari contributo.
Il comportamento tenuto dal ricorrente sarebbe pienamente rispondente ai requisiti di cui all'art. 72 del D.P.R. n. 335 del 1982.
___3. Violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 335 del 1982 in particolare art. 62 in relazione ai principi del giusto e corretto procedimento. Disparità di trattamento nell'applicazione dell'art. 72 del D.P.R. n. 335 del 1982. Eccesso di potere.
Rileva il ricorrente che ricorrerebbero i presupposti di cui all'art. 72 del D.P.R. n. 335 del 1982 per l'attribuzione del beneficio; la scheda del Questore avrebbe correttamente indicato i motivi per i quali la Commissione avrebbe dovuto riconoscere anche a lui la promozione per merito straordinario.
Il provvedimento impugnato sarebbe carente nella motivazione, viziato da difetto di istruttoria e da disparità di trattamento essendo identica la situazione oggettiva per tutti i partecipanti all'operazione.
___4. Violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 782 del 1985 dell'art. 36 (Regolamento 2/2/) in connessione ai principi di sicurezza e garanzia procedurale.
La condotta del ricorrente nell'operazione di polizia è stata condizionata dalla mancanza del giubbotto antiproiettile, carenza addebitabile all'Amministrazione.
___5. Violazione e falsa applicazione degli artt. 6, 7 e 8 della L. n. 241 del 1990, nonché dell'art. 10. Violazione dell'art. 97 Cost.
Lamenta la violazione delle norme sul procedimento e sostiene, in sintesi, che l'omessa partecipazione gli avrebbe impedito di rappresentare alla Commissione il suo reale apporto all'operazione di polizia.
___6. Violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della L. n. 241 del 1990. Difetto di motivazione. Eccesso di potere per genericità ed indeterminatezza, mancata motivazione, carenza di istruttoria.
Deduce, infine, il vizio di motivazione del provvedimento impugnato.
In conclusione, insiste per l'accoglimento del ricorso.
L'Amministrazione intimata si è costituita in giudizio ed ha chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza.
In prossimità dell'udienza di discussione l'Amministrazione ha depositato memoria ed il ricorrente ha depositato la memoria di replica.
All'udienza di discussione del 14 febbraio 2013 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
Preliminarmente ritiene il Collegio di dover richiamare la normativa che disciplina la promozione per merito straordinario degli assistenti capo e degli appartenenti al ruolo dei sovrintendenti.
Dispone l'art. 72 del D.P.R. 24 aprile 1982, n. 335 che: "La promozione alla qualifica superiore può essere conferita anche per merito straordinario agli assistenti capo, ai vice sovrintendenti, ai sovrintendenti e ai sovrintendenti principali, i quali, nell'esercizio delle loro funzioni, abbiano compiuto operazioni di servizio di particolare importanza, dando prova di eccezionale capacità, o abbiano corso grave pericolo di vita per tutelare la sicurezza e l'incolumità pubblica, dimostrando di possedere le qualità necessarie per bene adempiere le funzioni della qualifica superiore ovvero abbiano conseguito eccezionali riconoscimenti in attività attinenti ai loro compiti, dando particolare prestigio all'Amministrazione della pubblica sicurezza"
Stabilisce poi l'art. 75 comma 3 del suddetto D.P.R. n. 335 del 1982 che "La proposta di promozione per merito straordinario è formulata, non oltre sei mesi dal verificarsi dei fatti, dal questore della provincia in cui sono avvenuti, su rapporto del dirigente dell'ufficio o del reparto".
Nel caso di specie, il Questore di Roma, con Provv. del 5 dicembre 2003, ha formulato la proposta di promozione per merito straordinario nei confronti di tutto il personale della Polizia di Stato che ha partecipato all'operazione di polizia avvenuta il giorno 11 luglio 2003.
Nella proposta ha descritto minuziosamente i fatti occorsi - come desumibili dai verbali - indicando anche l'apporto individuale all'operazione ad opera di ciascuno degli agenti ed assistenti della Polizia di Stato intervenuti nell'operazione di polizia.
Con riferimento allo specifico apporto del ricorrente - e dell'agente -(anch'egli beneficiario del solo encomio solenne e non della promozione per merito straordinario) il Questore espressamente ha dichiarato: "Dopo aver opportunamente isolato la zona, evitando, quindi il passaggio di persone potenzialmente sotto il tiro del (Lpd) (ndr. il malvivente), attività curata dall'Assistente Capo (Lpd) e dall'Agente -., il personale operante si appostava dietro alcune macchine in sosta tenendo sotto costante osservazione il soggetto che, nel frattempo, si era rifugiato all'interno di un bar".
Nella proposta il Questore non fa più menzione dell'apporto prestato dal ricorrente, dilungandosi a rilevare che il (Lpd) aveva esploso un colpo di arma da fuoco all'indirizzo degli Assistenti -, poi ancora nei loro confronti e verso l'Assistente - che rispondevano al fuoco e riuscivano a colpire il malvivente, il quale a sua volta cercava di colpire anche l'Assistente -he era entrato nel bar per catturarlo. Alla fine gli operatori di polizia erano riusciti a catturare il malvivente ormai ferito in due punti non vitali del corpo.
Nella scheda redatta dal Questore con riferimento al ricorrente, e trasmessa alla Commissione Centrale per le Ricompense, si rappresenta la sussistenza di tutti i presupposti per la concessione del beneficio, e cioè:
Operazione di particolare importanza;
Grave pericolo di vita;
Contributo determinante all'esito dell'operazione;
Condizioni di tempo e di luogo;
Metodologie adottate;
Qualità personali e professionali, sintomatiche della capacità di assolvere alle funzioni connesse alla qualifica superiori.
La Commissione Centrale per le Ricompense, nella seduta dell'8 aprile 2004, dopo aver riportato il contenuto della proposta del Questore di Roma e la motivazione per la quale era stata effettuata la proposta di promozione (la non comune determinazione operativa, la professionalità e lo sprezzo del pericolo evidenziati nella vicenda, affrontando il malvivente, che pur di assicurarsi l'impunità, non ha esitato ad esplodere numerosi colpi di arma da fuoco contro gli operatori, rimanendo a sua volta ferito), ha ritenuto di "dover differenziare le posizioni degli operatori proposti sulla base del contributo fornito all'operazione di polizia giudiziaria in argomento; appare evidente, infatti, che i requisiti previsti dalla normativa vigente per giustificare l'attribuzione del beneficio richiesto sono ravvisabili solo per gli Assistenti Capo - e per l'Assistente - che si esponevano ad un concreto ed immediato pericolo di vita. La Commissione, infine, pur apprezzando il determinante contributo di professionalità fornito dell'Assistente Capo -e dall'Agente Scelto (Lpd) non ravvisa a loro favore i suddetti requisiti, pertanto, esprime parere contrario alla concessione della promozione per merito straordinario, conferendo un Encomio Solenne".
Il provvedimento del Capo della Polizia impugnato richiama per relationem la motivazione del parere della Commissione Centrale per le Ricompense.
Deduce il ricorrente - in estrema sintesi - i vizi di errata valutazione dei presupposti, di carenza di istruttoria, di violazione delle norme sul procedimento, di difetto di motivazione, di illogicità ed irrazionalità della determinazione e di disparità di trattamento.
Occorre preventivamente richiamare i principi enucleati dalla giurisprudenza in materia di conferimento di ricompense al personale della Polizia di Stato.
Nella materia dell'attribuzione di ricompense al personale della Polizia di Stato, all'Amministrazione va riconosciuta una discrezionalità amplissima - quanto alla valutazione delle situazioni fattuali in relazione alle quali riconoscere i benefici - che si sottrae al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, se non per gli eventuali profili dell'abnormità dell'iter logico, della macroscopica illogicità, dell'incongruenza della motivazione e del travisamento della realtà fattuale. (cfr. T.A.R. Napoli Campania sez. VI, 1 febbraio 2008 n. 465).
La materia delle promozioni per merito straordinario, è oggetto di un potere ampiamente discrezionale dell'Amministrazione: l'art. 72 del D.P.R. n. 335 del 1982 dimostra l'esistenza di ampi margini di discrezionalità amministrativa nell'apprezzare i presupposti per il conferimento della promozione che, come risulta dalla stessa rubrica dell'articolo in questione, devono assumere i connotati della straordinarietà, qualificandosi tali ipotesi come eccezionali rispetto all'ordinario sistema della progressione in carriera degli appartenenti alle Forze dell'Ordine basato su procedure selettive (cfr. C.d.S. n. 442/2005, T.A.R. Campania n. 2808/2006).
Pertanto, il potere ampiamente discrezionale dell'Amministrazione è censurabile solo per vizi di arbitrarietà, manifesta illogicità o di travisamento dei fatti (T.A.R. Bari Puglia sez. II 14 gennaio 2009 n. 21).
Nel caso di specie i provvedimenti impugnati non evidenziano vizi di arbitrarietà, manifesta illogicità o di travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, sole ipotesi che consentono al Giudice Amministrativo il sindacato di atti discrezionali, altrimenti precluso.
Il decreto del Capo della Polizia, infatti, è legittimamente motivato "per relationem", ex art. 3 co. 3 L. n. 241 del 1990, al parere della competente commissione che evidenzia una corretta ricostruzione dei fatti - basata sul rapporto del Questore di Roma, e pienamente rispondente a tutti i verbali redatti in occasione dell'episodio criminoso versati in atti dallo stesso ricorrente e dall'Amministrazione - a sua volta, il parere, presenta una non illogica valutazione discrezionale degli stessi con riferimento al giudizio di meritevolezza dell'encomio solenne, ma non della promozione. Al fine del riconoscimento dell'encomio solenne, infatti, l'art. 68 del D.P.R. n. 335 del 1982 reputa sufficiente il possesso di spiccate qualità professionali, mentre, come detto poc'anzi, per la promozione richiesta, i requisiti sono più rigorosi e legati alla straordinarietà degli eventi che vi possono dar causa.
Nel caso di specie, - come già rilevato - è del tutto evidente il diverso apporto offerto dal ricorrente all'operazione di Polizia rispetto a quello degli altri colleghi destinatari del provvedimento di promozione per merito straordinario, avendo egli provveduto alla sola delimitazione della zona dell'operazione di polizia e conseguente messa in sicurezza dei passanti, attività che non presenta la connotazione di rischio equiparabile a quella subita dagli altri colleghi che si sono trovati ad affrontare direttamente il malvivente, sostenendo un conflitto a fuoco che li ha posti di fronte al rischio diretto ed immediato della perdita della vita: ritiene, dunque il Collegio, che il diniego di conferimento della promozione per merito straordinario non presenti i vizi di disparità di trattamento (che presuppone la piena identità delle situazioni di fatto che nel caso di specie non ricorre), l'illogicità ed irrazionalità delle determinazioni (che non sussiste tenuto conto del diverso apporto reso dal ricorrente all'operazione di polizia, ed il diverso grado di rischio patito per effetto della stessa), il difetto di motivazione (atteso che è ben possibile comprendere le ragioni per le quali è stata operata la differenziazione tra le ricompense assegnate ai diversi operatori di polizia).
Né sussistono i vizi di erronea valutazione delle circostanze di fatto e dei presupposti tenuto conto che la Commissione ha basato il suo giudizio sulla proposta del Questore che ha correttamente riportato i fatti, come potevano desumersi dai rapporti di polizia visionati dal Collegio, il che implica l'irrilevanza della mancata partecipazione del ricorrente al procedimento, tenuto conto che il suo apporto non avrebbe potuto sovvertire l'esito del procedimento, sia perché la valutazione sul conferimento della ricompensa è ampiamente discrezionale, sia perché non avrebbe potuto addurre una diversa ricostruzione dei fatti configgente con quella desumibile dai verbali di polizia.
Il ricorso deve essere pertanto respinto perché infondato.
Quanto alle spese di lite, sussistono tuttavia giusti motivi per disporne la compensazione tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 febbraio 2013 con l'intervento dei magistrati:
Linda Sandulli, Presidente
Stefania Santoleri, Consigliere, Estensore
Rita Tricarico, Consigliere
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