TAR 2018: ricorso per il mancato riconoscimento del diritto alla corresponsione dell'indennità di prima sistemazione per trasferimento d'autorità. Pubblicato il 20/09/2018 N. 05467/2018REG.PROV.COLL. N. 01568/2016 REG.RIC.

TAR 2018: ricorso per il mancato riconoscimento del diritto alla corresponsione dell'indennità di prima sistemazione per trasferimento d'autorità.

Pubblicato il 20/09/2018
N. 05467/2018REG.PROV.COLL.
N. 01568/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 1568 del 2016, proposto dai signori
..omissis.. rappresentati e difesi dagli avvocati Giampiero Amorelli e Dorotea Ciano, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Roma, via Guglielmo Pepe 37;
contro
Ministero dell'Economia e delle Finanze, Comando Generale della Guardia di Finanza, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione seconda n. 10292 del 27 luglio 2015, resa tra le parti, concernente riconoscimento del diritto alla corresponsione dell'indennità di prima sistemazione per trasferimento d'autorità.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze, Comando Generale della Guardia di Finanza;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 maggio 2018 il consigliere Nicola D'Angelo e uditi, per gli appellanti, l’avvocato Giampiero Amorelli e, per il Ministero appellato, l'avvocato dello Stato Vittorio Cesaroni;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Con determinazione n. 445810/12 del 19 febbraio 2012 il Comando regionale del Lazio della Guardia di Finanza ha trasferito gli odierni appellanti, tutti appartenenti allo stesso Corpo, con decorrenza 20 agosto 2012, dalla Sezione operativa navale di xxx alla Sezione operativa navale di xxx.
2. A seguito del trasferimento, i predetti finanzieri hanno quindi inoltrato al Reparto tecnico e logistico amministrativo del Lazio altrettante domande di corresponsione delle indennità di “prima sistemazione”, ai sensi degli artt. 21 della legge n. 836 del 1973 e 12 della legge n. 417 del 1978.
3. L’indennità richiesta è stata però negata dall’Amministrazione la quale ha ritenuto di non riconoscerla alla luce di quanto previsto dall’art. 1, comma 163, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 e della circostanza che la sede di provenienza (xxx) e quella di destinazione (xxx) si trovano poste a distanza inferiore a dieci chilometri.
4. Contro il suddetto provvedimento di diniego adottato dal Reparto tecnico logistico amministrativo Lazio e Umbria della Guardia di Finanza il 19 giugno 2013, gli stessi finanzieri hanno proposto ricorso al T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, che con la sentenza indicata in epigrafe lo ha respinto.
5. In particolare, il T.a.r. ha ritenuto che nessuno dei ricorrenti avrebbe dato prova dell’effettivo trasferimento di residenza e di conseguenza sarebbe mancata la condizione prevista per il riconoscimento dell’indennità dall’art. 4, comma 44, della legge n. 183 del 2011 (legge di stabilità 2012).
6. Avverso la predetta pronuncia hanno quindi proposto appello, prospettando un unico ed articolato motivo di gravame.
6.1. Violazione degli artt. 17 e 21 della legge n. 836 del 1973, 12 della legge n. 417 del 1978 e 4, comma 44, ultimo periodo, della legge n. 183 del 2011.
6.1.1. Ai sensi dell’art. 17 della legge n. 836 del 1973, l’indennità di “prima sistemazione” di cui al successivo art. 21 era dovuta alle sole condizioni che il trasferimento del dipendente fosse d’ufficio e al di fuori del territorio comunale.
Successivamente, con l’art 4, comma 44, della legge n. 183 del 2011, è stato ulteriormente ristretto il campo di erogazione dell’indennità oggetto, precisando che la stessa era dovuta “esclusivamente nel caso di effettivo mutamento della residenza del dipendente a seguito del trasferimento da una ad altra sede permanente di servizio”.
6.1.2. Secondo gli appellanti, tuttavia, l’obbligo dell’effettivo cambio di residenza non avrebbe riguardato i militari della Guardia di Finanza in ragione dell’ultimo periodo dello stesso comma 44 “la disposizione di cui al presente comma non si applica nei confronti del personale appartenente al comparto sicurezza, difesa e soccorso pubblico”.
6.1.3. Per i finanzieri invece fino alla definitiva soppressione dell’indennità avvenuta in forza dell’art. 1, comma 163, della successiva legge n. 228 del 2012, la stessa avrebbe continuato ad essere svincolata dal cambio di residenza.
6.1.4. Peraltro, nel caso di specie, il trasferimento, intervenuto anteriormente all’entrata in vigore del predetto art. 1, comma 163, necessariamente comportava il riconoscimento della relativa indennità.
7. Il Ministero dell’economia e delle finanze si è costituito in giudizio il 15 aprile 2016, chiedendo il rigetto dell’appello, ed ha depositato ulteriori documenti e memorie, per ultimo il 21 marzo 2018.
8. Anche gli appellanti hanno depositato ulteriori scritti difensivi, per ultimo il 27 marzo 2018.
9 La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 10 maggio 2018.
10. L’appello non è fondato.
11. Preliminarmente, è opportuna una ricognizione della disciplina di riferimento al fine di configurare la cornice normativa nella quale la vicenda si colloca.
12. Gli appellanti sostengono che ad essi spetterebbe l’attribuzione della cosiddetta indennità di prima sistemazione contemplata per determinate categorie di soggetti, tra cui il personale in servizio permanente delle Forze armate.
13. L’art. 21 della legge n. 836/1973, poi in parte modificato dall’art. 12 della legge n. 417/1978, riconosceva, infatti, la spettanza di tale indennità nell’ipotesi in cui l’Amministrazione avesse disposto il trasferimento del personale d’autorità ad una nuova sede di servizio fuori dal territorio comunale.
14. Con la legge n. 228 del 4 dicembre 2012, dopo l’intervento dell’Adunanza plenaria 14 dicembre 2011, n. 23 circa la necessità della distanza minima di dieci chilometri tra le sedi di provenienza e di destinazione, è stato introdotto il comma 1 bis nell’art. 1 citato, che ha posto un nuovo limite al riconoscimento del diritto all’indennità di trasferimento, nonché ad ogni altra indennità o rimborso previsti nei casi di trasferimento d'autorità. Il comma 1 bis prevede infatti che, con decorrenza dal 1° gennaio 2013, l’indennità non spetta a quel personale di cui al comma 1 che, a seguito della soppressione o dislocazione dei reparti o relative articolazioni, sia trasferito ad altra sede di servizio limitrofa, anche laddove la sede di destinazione si trovi ad una distanza superiore ai dieci chilometri dalla sede di provenienza.
15. Ciò premesso, si osserva che la questione dell’applicabilità del comma 1 bis citato al caso di specie può essere risolta sulla base delle seguenti considerazioni.
16. Il problema interpretativo nasce dal fatto che il comma 1 e il comma 1 bis non risultano formulati in termini omogenei. Infatti il comma 1 dà rilievo alla distanza tra i Comuni nel cui territorio sono ubicate le due sedi servizio; invece il comma 1 bis dà rilievo al carattere limitrofo delle due sedi di servizio.
16.1. Secondo un primo indirizzo presente nella giurisprudenza dei T.a.r. il comma 1 bis va interpretato in coerenza col disposto del comma 1. Perciò se la nuova sede è posta in Comune non confinante (cioè non limitrofo) con quello in cui aveva sede il reparto soppresso l’indennità spetta, purché le due case comunali distino più di dieci chilometri; invece se la nuova sede è ubicata in Comune confinante (limitrofo) l’indennità non spetta anche se la distanza tra i Comuni eccede i 10 km..
Secondo un diverso indirizzo il riferimento alla sede limitrofa di cui al comma 1 bis va inteso in senso letterale, nel senso cioè di circoscrizione territoriale di competenza (Presidio, Tenenza, Compagnia etc.) confinante con un’altra.
17. Sul punto, va evidenziato che allo stato non risulta esistente nell’ordinamento militare, a livello regolamentare o organizzativo, una individuazione o qualificazione delle sedi da considerare limitrofe.
18. Pertanto, appare condivisibile il primo dei richiamati orientamenti, per un duplice ordine di ragioni.
18.1. In primo luogo perché esso tratta in modo omogeneo situazioni analoghe e non introduce differenziazioni irragionevoli nell’ambito dei trasferimenti di autorità disciplinati dall’art.1.
Infatti, seguendo l’opposto orientamento, il trasferimento d’autorità “ordinario” seguirebbe la regola dei Comuni differenti mentre il trasferimento d’autorità per soppressione del reparto seguirebbe la regola delle circoscrizioni confinanti.
Ma soprattutto il criterio della circoscrizione territoriale sarebbe praticabile solo nel caso di reparti aventi una circoscrizione territoriale di competenza.
18.2. In sostanza, nel caso in esame, l’adesione alla prima opzione ermeneutica è necessitata dal fatto che le strutture di partenza e destinazione degli appellanti rientrano nella organizzazione operativa della Guardia di Finanza e non hanno una propria circoscrizione territoriale di competenza. Infatti, se la sede di servizio di cui al comma 1 bis citato fosse riferita alla circoscrizione territoriale di competenza, anziché essere riferita al Comune, ne deriverebbe un’inammissibile interpretatio abrogans dell’art. 1 della legge n. 86 del 2001, venendo di fatto meno ogni possibilità di attribuzione dell’indennità di trasferimento ai dipendenti di simile Corpo militare.
19. Passando all’esame del caso concreto:
- la previsione dell’art. 1, comma 1 bis, della legge n. 86/2001 vale per qualunque indennità in caso di trasferimento;
- non sembra esservi dubbio che la distanza tra le due sedi di xxx e xxx sia inferiore ai 10 Km e che i due Comuni siano limitrofi;
- l’indennità è stata poi abrogata dal richiamato art. 1, comma 163, della legge n. 228 del 4 dicembre 2012 (legge di stabilità 2013).
20. Su quest’ultimo profilo, la tesi degli appellanti in ordine alla non applicazione della predetta legge n. 228/2012 non può essere condivisa.
In realtà, il provvedimento di diniego impugnato in primo grado è stato adottato nel giugno 2013, dopo l’entrata vigore della legge (1° marzo 2013), e dunque, nel rispetto del principio tempus regit actum, l’Amministrazione non poteva disconoscerla nell’esaminare la domanda degli appellanti (cfr. ex multis, Cons. Stato n. 1450 del 13 aprile 2016).
21. Resta poi il fatto che l’indennità di prima sistemazione, per quanto diversa da quella di trasferimento, non può ritenersi svincolata dall’effettivo mutamento della residenza o del domicilio (cfr., per tutti, Cass., sez. lav., 1° settembre 2006 n. 18198; id., 23 gennaio 2008 n. 1426).
E tale interpretazione può essere fondata anche sullo stesso tenore letterale delle disposizioni di cui agli artt. 21 della legge n. 836/1973 e 12 della legge 417/1978, che indicano una casistica collegata al trasferimento o meno della famiglia, prescindendo quindi da quanto disposto dall’art. 4, comma 44, ultimo inciso, della legge n. 183/2011 (che regola la non applicazione alle forze di sicurezza delle disposizioni contenute nello stesso comma).
22. Come ha rilevato il giudice di primo grado, tuttavia, non vi è però prova che tale mutamento sia avvenuto con riguardo al trasferimento degli appellanti.
23. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e per l’effetto va confermata la sentenza impugnata.
24. Tenuto conto della complessità della disciplina di riferimento, le spese di giudizio possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2018 con l'intervento dei magistrati:
Filippo Patroni Griffi, Presidente
Fabio Taormina, Consigliere
Leonardo Spagnoletti, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
Nicola D'Angelo, Consigliere, Estensore






L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE
Nicola D'Angelo

Filippo Patroni Griffi















IL SEGRETARIO