TAR "...Il ricorrente, agente scelto della Polizia di Stato, in servizio presso l'Ufficio Scorte Servizi e Vigilanza di #################### ####################, ha proposto ricorso ex art. 8 della L. 205/2000 ed art. 633 c.p.c. per ottenere ingiunzione di pagamento nei confronti del Ministero dell'Interno, per l'ammontare di Euro.793,60 a titolo di compensi per lavoro straordinario emergente, autorizzato e non pagato, né altrimenti recuperato, relativo all'anno 2007...."

T.A.R. #################### #################### #################### Sez. I, Sent., 09-06-2011, n. 503Fatto - Diritto P.Q.M.
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
Il ricorrente, agente scelto della Polizia di Stato, in servizio presso l'Ufficio Scorte Servizi e Vigilanza di #################### ####################, ha proposto ricorso ex art. 8 della L. 205/2000 ed art. 633 c.p.c. per ottenere ingiunzione di pagamento nei confronti del Ministero dell'Interno, per l'ammontare di Euro.793,60 a titolo di compensi per lavoro straordinario emergente, autorizzato e non pagato, né altrimenti recuperato, relativo all'anno 2007.
In accoglimento del ricorso e sulla base della documentazione prodotta, è stato emanato il D.I. nr. n. 429/08.
Il  Ministero intimato ha proposto rituale opposizione, deducendo il difetto assoluto di giurisdizione del giudice adito e, nel merito, l'infondatezza della pretesa e chiedendo l'annullamento o la revoca del decreto ingiuntivo. In subordine, essendo stato successivamente autorizzato il pagamento per una parte delle prestazioni rese, chiede pronunciarsi la cessazione della materia del contendere relativamente a tale importo, meglio precisato in atti.
Alla pubblica udienza del 4 maggio 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Preliminare  è l'esame dell'eccezione di difetto assoluto di giurisdizione formulata  dall'Avvocatura, basata sulla natura mancanza dell' autorizzazione.
Essa  è infondata in quanto trattasi di eccezione fondata sulla contestazione  di uno dei presupposti per il riconoscimento del diritto, afferendo, invece, la valutazione in concreto della sussistenza dell'autorizzazione, su cui l'Avvocatura fonda la propria eccezione, al merito.
Peraltro, in punto di giurisdizione, si è in presenza di controversia relativa a rapporto di lavoro di personale in regime di diritto pubblico, rispetto alla quale deve aversi  riguardo alla formulazione astratta della domanda, cioè alla prospettazione, con la quale il ricorrente sostiene la spettanza del proprio diritto, ritenendone sussistenti tutti i presupposti.
Per essa sussiste la giurisdizione esclusiva del G.A. (v. art. 3 d.lgs 165/2001 ed ora anche art. 133 c.p.a.).
Nel  merito l'opposizione è fondata sulla mancanza di preventiva (e neppure postuma) autorizzazione alla prestazione del lavoro straordinario. Essa è  infondata e, nel merito, va respinta.
I.1) Secondo le deduzioni dell'Avvocatura di Stato, lo straordinario emergente non sarebbe stato autorizzato dall'unico ufficio avente competenza in tal senso, ossia il Servizio T.E.P. e Spese Varie del Ministero dell'Interno.
In fatto, si osserva che, relativamente alla fattispecie in esame, è stata prodotta in giudizio l'attestazione del Dirigente della Questura di #################### #################### -  Ufficio Servizi d'Istituto Ufficio Scorte, secondo cui "le ore di straordinario emergente cui si fa riferimento, regolarmente autorizzate,  non sono state commutate in riposi compensativi"; né, peraltro è contestata l'avvenuta autorizzazione in sede locale della prestazione, essendo la difesa dell'Avvocatura di Stato incentrata sulla necessità di  una (mancante) autorizzazione specifica degli uffici centrali, interessati alla pianificazione ed alla ripartizione delle risorse per lavoro straordinario tra le Forze di Polizia su scala nazionale.
Pertanto,  la decisione sul presente giudizio dipende esclusivamente dalla valutazione in ordine a quale sia il livello dirigenziale competente ad autorizzare lo straordinario in eccedenza del personale della Polizia di Stato,  ai fini del pagamento delle relative competenze, ossia se sia sufficiente una autorizzazione in sede locale, da parte del Dirigente competente al servizio, o se sia necessaria l'autorizzazione alla spesa resa in sede centrale, da parte (nel caso di specie) del Servizio T.E.P.  e Spese Varie del Ministero dell'Interno.
I.2) Sebbene, sul punto, la giurisprudenza non sia uniforme, il Collegio ritiene che per il personale della Polizia di Stato adibito al servizio scorte, la disposizione di servizio che obbliga allo straordinario in eccedenza sia necessariamente da considerarsi anche come autorizzazione alla prestazione, ad ogni fine ed effetto di contratto, e che le relative ore prestate siano da retribuirsi a titolo di lavoro straordinario, ai sensi dell'art. 63 della l. 121/1981.
A  tal proposito, è stato recentemente ritenuto, con argomenti che il Collegio condivide, che "il limite generale, vale, come precisa la nota ministeriale prot. 333G/2.1.84/PS del 16.12.2009 su scala nazionale per tutte le Forze di Polizia, ma nella specie trattasi di lavoro straordinario emergente da maggiori esigenze, per il quale nulla è precisato e l'art. 63 L. n. 121/1981,  stabilisce l'obbligo a "prestare servizio anche in eccedenza all'orario  normale, con diritto al compenso per il lavoro straordinario, senza limitazioni...". Gli organi centrali, pertanto, hanno la potestà di un'autorizzazione "su scala nazionale per tutte le Forze di Polizie" e questa funziona come disposizione generale per i dirigenti locali, cui in concreto compete l'utilizzazione del personale dipendente, in relazione alle obiettive circostanze"; tutto ciò, dopo aver premesso che  "il personale
appartenente al corpo della Polizia di Stato (P.S.) ha un suo "status" particolare che, in relazione alla prontezza dei compiti da svolgere quotidianamente, deve attenersi puntualmente agli ordini di servizio che stabiliscono le concrete modalità di svolgimento delle prestazioni; essi sono, invero, dei peculiari provvedimenti di organizzazione per la più proficua esecuzione dell'attività di polizia e, costituiscono, pertanto, atti formali per lo  svolgimento, da parte del dipendente, delle dovute prestazioni lavorative, sia ordinarie, sia straordinarie. Ciò è pienamente coerente col principio di buona amministrazione, che, diversamente sarebbe solo teorico e materialmente frustrato" (cfr. T.A.R. Abruzzo Pescara, sez. I,  12 maggio 2010, n. 313).
I.3) Aderendo all'impostazione ermeneutica appena richiamata, è dirimente ai fini della disciplina della fattispecie, la norma di cui al IV comma dell'art. 63 della l. 121/1981,  ai sensi del quale "Quando le esigenze lo richiedano gli ufficiali, gli  agenti di pubblica sicurezza e il personale che svolge la propria attività nell'ambito dell'Amministrazione della pubblica sicurezza sono tenuti a prestare servizio anche in eccedenza all'orario normale, con diritto a compenso per il lavoro straordinario senza le limitazioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica 22 luglio 1977, n. 422, per il personale con qualifica inferiore a quella dirigenziale, dall'articolo 20 del decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1972, n. 748 e dalla legge 22 luglio 1978, n. 385, per il personale con qualifica dirigenziale".
Chiaro  è il riferimento, nella legge, alla obbligatorietà della prestazione del servizio in eccedenza e dell'altrettanto inderogabile diritto alla retribuzione: pertanto non appaiono in alcun modo giustificabili limitazioni del compenso per le ore di straordinario imposte da obiettive esigenze di servizio (aspetto quest'ultimo che è disvelato dalla incontestata esistenza di specifica autorizzazione in sede locale)  per motivi di pianificazione "centrale" della spesa e la conseguente dissociazione tra capacità del Dirigente locale ad ordinare la prestazione, ma ai soli fini di servizio e senza conseguenze sul piano contrattuale.
In questo senso, va ritenuto che  la ripartizione delle risorse destinate a finanziare le prestazioni rese in regime di straordinario in eccedenza vale come limite e come parametro organizzativo che incide sulla responsabilità dei singoli dirigenti, che saranno valutati, nel loro rendimento e negli standards di risultato, anche in base all'uso dello straordinario (quantitativamente, ossia in relazione al monte ore complessivamente utilizzato e qualitativamente, ossia in relazione alla sua ripartizione tra il personale in organico). Lo straordinario in eccedenza, infatti, è  uno degli strumenti di governo del personale che, in relazione alle esigenze di ufficio, spetta al Dirigente utilizzare, sia pure nel rispetto della necessaria procedura autorizzativa e contabile, ed è dunque corretto che il rendimento di quest'ultimo sia confrontato con i parametri qualitativi di riferimento, tra
i quali assume rilievo il rispetto della pianificazione della spesa a livello centrale.
Tuttavia,  in presenza di una chiara disposizione quale quella dell'art. 63 cit., non può non ritenersi che la necessaria procedura contabile ed autorizzativa da parte dell'ufficio centrale ed i relativi aspetti inerenti l'osservanza della ripartizione delle risorse su base nazionale, attengono ad aspetti e condizioni organizzative che incidono solo sul rapporto tra il Dirigente e l'Amministrazione, e che, dunque, non possono condizionare l'obbligo di pagamento del compenso al personale che è stato utilizzato da quest'ultima per l'assolvimento di compiti di istituto oltre il normale orario di servizio.
In  questo senso, va dunque affermato che l'autorizzazione da parte degli Uffici centrali dell'Amministrazione, nella specie, il Servizio T.E.P. e  Spese Varie del Ministero dell'Interno, non ha valore ed effetto costitutivo dell'obbligazione al pagamento dello straordinario in eccedenza per il personale della Polizia di Stato, che si fonda direttamente sull'art. 63 della l. 121/1981 e che trova il proprio titolo amministrativo e costitutivo nell'autorizzazione al servizio che è resa in sede locale dal competente  Dirigente. Le eventuali eccedenze di ricorso allo straordinario, rispetto al budget derivante dalla pianificazione centrale, potranno quindi solamente essere valutate ai fini della responsabilità di quest'ultimo (relativamente alla effettiva necessità delle ore prestate ed alla capacità organizzativa del Dirigente medesimo) e dovranno, comunque, concorrere al migliore
apprezzamento da parte dell'Ufficio competente alla ripartizione delle risorse in sede centrale, in modo da garantire una costante e permanente verifica e, se del caso, revisione, dei criteri di pianificazione di spesa.
I.4) Milita in favore della soluzione esposta, la considerazione che dissociare il potere organizzativo da quello dell'impegno della corrispondente spesa da parte del Dirigente, collide strutturalmente con  i principi di efficienza e di trasparenza dell'organizzazione della PA e  con la stessa disciplina della posizione del Dirigente che verrebbe ad essere fortemente svalutata, riducendo la sua capacità effettiva di disporre efficacemente e con responsabilità delle risorse professionali attribuitegli in dotazione.
Peraltro, la pianificazione a livello centrale risente di necessarie limitazioni di natura economica e finanziaria e difficilmente si può prestare ad una effettiva aderenza alle diverse e multiformi insorgenze di necessità di servizio nelle diverse sedi locali e periferiche, come proprio il servizio Scorte dimostra: è impensabile che, dovendo assicurare l'incolumità delle persone sotto protezione, il cui agire non può essere  ovviamente condizionato oltre misura, il personale addetto alle scorte debba sottostare ad una autorizzazione centrale, a pena di intuibili rigidità del servizio che ne comprometterebbero del tutto l'efficienza.
Né,  d'altronde, risponde a giustizia il risolvere tale antinomia con quel sacrificio ulteriore del suddetto personale che deriverebbe dal negare il compenso dello straordinario in cambio di un generico riposo compensativo (che, peraltro, nelle note situazioni di sottodimensionamento d'organico, finisce per l'essere meramente nominale).
Sotto diverso aspetto, non sono neppure condivisibili le preoccupazioni contabili circa il possibile abuso dello straordinario da parte del personale militare, che hanno spinto gran parte della giurisprudenza a sposare la linea interpretativa  più rigorosa, circa la necessità dell'autorizzazione in sede centrale.
Infatti,  l'appello alla necessità di evitare tale tipo di rischio appare essenzialmente una petizione di principio, attesa la particolare organizzazione delle Forze di Polizia, la cui professionalità, qualificazione gerarchica, peculiarità dei compiti di istituto, rendono del tutto improbabile ed inverosimile la possibilità effettiva di un abuso (senza contare la garanzia che deriva all'Amministrazione dalla peculiare posizione di responsabilità dei Dirigenti).
Quest'ultima  ipotesi, peraltro, ove si dovesse verificare, ben potrebbe (e dovrebbe)  costituire uno specifico argomento di difesa da dedursi con idonea dimostrazione dell'illegittimità della prestazione e della relativa autorizzazione resa in sede locale, per inutilità della prestazione o per sviamento di potere e dunque l'Amministrazione verrebbe pur sempre tutelata dalle opportune azioni correttive, sia in sede di controlli interni e verifiche di responsabilità, che in sede di giudizio, mediante  le necessarie e conseguenti eccezioni. In questo senso, nella odierna fattispecie (così come condivisibilmente dedotto dalla difesa di parte ricorrente sostanziale), le autorizzazioni allo straordinario rese in sede locale non sono state revocate, né impugnate, né contestate, così come non risulta revocata in dubbio la necessità delle ore prestate, la loro effettiva utilità o la
loro conformità agli inderogabili doveri di Istituto, specie in considerazione del delicato ruolo disimpegnato dal personale del servizio Scorte.
II) Quanto alla  circostanza, esposta dall'Avvocatura, che parte della spesa relativa allo straordinario del ricorrente sarebbe stata successivamente autorizzata, nelle more di giudizio, il Tribunale osserva che non v'è prova di un avvenuto pagamento parziale, sicchè non può adottarsi la invocata pronuncia di cessazione della materia del contendere.
Ne consegue che il decreto ingiuntivo deve essere integralmente confermato.
Tuttavia,  avvalendosi della previsione di cui all'art. 34, comma 2, let. "c" del c.p.a., il Tribunale può prescrivere che, secondo buona fede, ove sia effettivamente avvenuto il pagamento nei termini di quanto autorizzato, il decreto ingiuntivo dovrà essere eseguito dall'Amministrazione intimata per la sola parte residua, compresi gli accessori con i necessari computi e decorrenze, e con obbligo per il ricorrente di non eseguirlo per la differenza.
III) Per tutte queste ragioni, il ricorso in opposizione va respinto, con conseguente conferma del decreto ingiuntivo opposto.
La  sussistenza di differenti orientamenti giurisprudenziali, tuttavia, costituisce giusto motivo per disporre la compensazione delle spese quanto alla fase di opposizione del presente giudizio.P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la #################### Sezione Staccata di #################### ####################
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.