Consiglio di Stato "...Gli odierni appellati, nominati in oggetto, appartenenti, in servizio o in pensione, alla Polizia di Stato e addetti a vari uffici centrali e periferici, hanno richiesto, a far data dal 1990, l'indennità per servizi esterni prevista dall'articolo 12 del decreto del Presidente della Repubblica 5 giugno 1990 n. 147, come modificato dall'articolo 9 del decreto presidenziale n. 395/1995, dall'articolo 11 del decreto presidenziale n. 254/1999 e dall'articolo 9 del decreto presidenziale n. 164/2002...."

GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA - IMPIEGO PUBBLICO
Cons. Stato Sez. III, Sent., 31-05-2011, n. 3276
Fatto - Diritto P.Q.M.
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
Gli odierni appellati, nominati in oggetto, appartenenti, in servizio o in pensione, alla Polizia di Stato e addetti a vari uffici centrali e periferici, hanno richiesto, a far data dal 1990, l'indennità per servizi esterni prevista dall'articolo 12 del decreto del Presidente della Repubblica 5 giugno 1990 n. 147,  come modificato dall'articolo 9 del decreto presidenziale n. 395/1995, dall'articolo 11 del decreto presidenziale n. 254/1999 e dall'articolo 9  del decreto presidenziale n. 164/2002.
Gli stessi, con atto notificato in data 15 gennaio 2001, hanno rivolto invito al Ministero dell'Interno a liquidare  la predetta indennità e, in mancanza di riscontro, hanno proposto ricorso presso il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio chiedendo l'annullamento del silenzio - rifiuto così costituitosi, ribadendo la legittimità della pretesa.
La Sezione I ter del T.A.####################, con sentenza n. 6112  del 19 aprile 2007, depositata il 6 luglio 2007, ha accolto il ricorso,  ritenendo, una volta individuati i requisiti necessari per la liquidazione dell'indennità di cui trattasi alla luce della normativa intervenuta nel tempo, che l'Amministrazione, che non aveva contestato le asserzioni sia pure non documentate dei ricorrenti relative ai servizi svolti e alle tipologie degli stessi, disponesse degli elementi fondamentali per poter soddisfare le legittime aspettative dei ricorrenti; e che quindi la stessa dovesse riesaminare partitamente la situazione di ogni ricorrente e poi liquidare i crediti così calcolati nei limiti della prescrizione, oltre agli interessi e rivalutazione come  per legge e secondo le cadenze temporali previste.
Ha compensato infine le spese.
2.1. Il Ministero dell'Interno, con atto notificato il 3 ottobre 2007 e depositato il 12 ottobre 2007, ha proposto appello, con istanza incidentale di sospensione, avverso la predetta sentenza, e, con espresso riferimento alla sentenza di questo Consiglio - IV Sezione n. 2241 del 22 febbraio 2005, ha eccepito preliminarmente l'indeterminatezza del ricorso in primo grado, in quanto  gli interessati si sono limitati a rappresentare l'assegnazione ai servizi senza specificare l'anno di tale assegnazione, la tipologia dei servizi esterni svolti, gli ordini di servizio e la periodicità.
Il Ministero, quindi, dopo aver ripercorso e illustrato le disposizioni intervenute nel tempo e dianzi citate, ha richiamato varie sentenze di questo Consiglio che hanno affermato la non  debenza dell'indennità in questione al personale della Polizia di Stato che abbia svolto attività di scorta ed altre attività indicate dall'articolo 11 del citato decreto presidenziale n. 254/1999 (tutela, vigilanza, traduzione, lotta alla criminalità, tutela in materia di poste e comunicazioni) prima del 1° giugno 1999, come previsto esplicitamente da detta norma; soggiunge che le predette disposizioni sono state emanate a seguito di accordi contrattuali e che successivamente sono state adottate varie circolari chiarificatrici ritenute legittime dalla giurisprudenza.
2.2. La VI Sezione di questo Consiglio, con ordinanza n. 5789 del 6 novembre 2007, ha accolto l'istanza cautelare ministeriale proposta in via incidentale, dato che " l'appello appare assistito da sufficiente consistenza anche tenuto conto dei recenti precedenti in termini della Sezione".
3.1. L'ispettore capo della Polizia di Stato ha depositato il 24 febbraio 2011 comparsa di costituzione con cui, richiamando il giudizio dinanzi al T.A.####################, deduce di aver già revocato in primo grado l'incarico difensivo già attribuito all'avvocato #################### per affidarlo ad altri due legali, come da raccomandata all'avvocato stesso e da comparsa di costituzione di nuovo difensore depositata in giudizio, ma la sentenza del T.A.#################### qui appellata e lo stesso atto di appello ministeriale non sono stati notificati ai nuovi legali né a lui stesso, per cui, decorso il termine per proporre impugnativa, la sentenza stessa era passata in giudicato relativamente alla sua posizione. Quindi l'appello del Ministero era da dichiarare inammissibile e l'ordinanza sospensiva andava revocata sempre nei soli suoi riguardi.
L'Avvocatura generale dello Stato ha replicato, con memoria datata 31 marzo 2011, deducendo che la nuova delega non era stata ritualmente portata a conoscenza delle controparti, la stessa non risultava specificatamente da alcun atto ufficiale del T.A.#################### e nel sito  del T.A.#################### stesso risultava solo la "nomina di nuovo difensore" e l'indicazione, accanto ai due nuovi legali, ancora dell'avvocato ####################, al quale è stata quindi notificato l'appello.
3.2. Gli altri appellati non si sono costituiti né hanno fatto pervenire memorie o documenti di sorta.
4. Ciò premesso in fatto, l'appello ministeriale è fondato e va accolto nei sensi che seguono.
5.1. Occorre in via preliminare valutare l'istanza dell'ispettore #################### volta, come detto, alla dichiarazione di inammissibilità dell'appello, alla revoca dell'ordinanza sospensiva e alla dichiarazione di definitività nei suoi riguardi della sentenza del T.A.####################, per omessa notificazione della stessa sentenza e dell'appello ai  legali nominati ex novo durante il giudizio di primo grado.
5.2.Dagli atti versati, emerge che in effetti il signor #################### ha inviato una raccomandata a.#################### all'avvocato #################### per revocare il mandato difensivo dinanzi il T.A.#################### Lazio, depositando in data 24 novembre 2005 comparsa di costituzione di nuovo difensore. Della  circostanza vi è traccia nel sito del Tribunale, laddove risultano gli avv.ti ----- in pari data, "come atto di nomina di nuovo difensore", e tutti e tre i suindicati legali, sempre nel sito, sono indicati indistintamente nella voce "avvocati".
Il T.A.#################### Lazio risulta aver inviato in data 6 luglio 2007 all'avvocato Domenico ####################, come da domicilio eletto dall'avv. ####################, avviso di deposito della sentenza 6112/2007, qui impugnata, di accoglimento del ricorso n. 662/2001, così resa pubblica ai sensi dell'articolo 55 della legge 27 aprile 1982 n. 186.
Il Ministero dell'Interno ha poi notificato, tramite ufficiale giudiziario,l'atto di appello anche nei riguardi del signor ####################, rappresentato e difeso dall'avv. #################### presso il domicilio  dell'avv. Domenico #################### in via #################### 30, posto che, come sostiene la difesa erariale, nessuna comunicazione formale (cf#################### Cass. I  n. 5349 dell'8 marzo 2007) è stata effettuata, né alcuna prova in tal senso è stata fornita, all'Avvocatura dello Stato e/o allo stesso Ministero circa la revoca del precedente legale e la nomina dei nuovi difensori né assumono valenza a tal fine le indicazioni emergenti dal sito del T.A.####################, che peraltro non conteneva, come già evidenziato, elementi certi sul punto.
5.3. Orbene, la Sezione è dell'avviso che non sussiste l'asserita mancanza di notificazione asserita dal signor ####################, posto che i suindicati specifici dati testimoniano l'avvenuta effettuazione della notificazione in questione, in quanto riconoscibile come tale sul piano formale e sostanziale, nella considerazione che i riferimenti e i collegamenti al destinatario consentivano di non escludere a priori che la notificazione degli atti di cui trattasi potesse raggiungere il proprio scopo, e cioè quello di portare a conoscenza del destinatario stesso il contenuto di quegli atti.
5.4. Rigettata quindi la dedotta inesistenza giuridica della notificazione, peraltro categoria residuale proprio per la sua radicalità e che può essere in ogni tempo eccepita con azione diretta al suo accertamento, nella fattispecie può invece argomentarsi con riferimento all'ipotesi della nullità della notificazione.
In tal caso è giurisprudenza costante che la costituzione in giudizio fa superare ogni vizio relativo all'adempimento  della rituale notifica al controinteressato, perché, secondo un principio generalmente riconosciuto, tale costituzione ha efficacia sanante per quanto riguarda il difetto o i vizi della notifica stessa (cf#################### Cassazione - SS.UU. n. 10817 del 29 aprile 2008; Cons. di Stato - II n. 1331/88 del 10 gennaio 1990); vizio comunque sanabile,ove di necessità, attraverso una nuova rituale notificazione nel termine assegnato dal giudice.
Principi ripresi dall'attuale articolo 44, commi 3  e 4, c.p.a. secondo cui la costituzione dell'intimato sana la nullità della notificazione del ricorso, norma di carattere procedimentale e pertanto applicabile anche ai giudizi pendenti, e comunque ove del caso può disporsi la rinnovazione della stessa.
D'altra parte l'irregolarità o la nullità della notificazione non ha impedito all'interessato la proposizione della memoria di costituzione, per cui lo stesso avrebbe potuto semmai eccepire la buona fede rispetto alla data di avvenuta conoscenza della sentenza e dell'appello e quindi alla tempestività di eventuali appelli incidentali e/o deposito di memorie.
5.5. Ne consegue l'inammissibilità della domanda proposta dal signor #################### e, quindi, la posizione giuridica soggettiva dell'interessato non può che essere valutata alla stregua del ricorso collettivo presentato dallo stesso con altri colleghi in primo grado e nel contesto dell'appello in epigrafe indicato e, come detto, fondato.
6.1. Riguardo per l'appunto all'appello la Sezione è dell'avviso che debba essere primieramente esaminata la questione, dedotta dal Ministero, circa l'ammissibilità del ricorso originario, affrontata positivamente dal giudice di primo grado addossando in pratica all'Amministrazione tutti gli oneri istruttori documentali delle singole posizioni dei ricorrenti.
Il T.A.#################### invero ha ricostruito i vari provvedimenti normativi intervenuti nel tempo individuando i requisiti concernenti le modalità di svolgimento dei servizi e necessari per la liquidazione dell'indennità in parola, senza però esaminare preliminarmente se i servizi dichiarati dai ricorrenti avessero di per sé caratteristiche tali da giustificare l'attribuzione dell'indennità di  cui trattasi e quindi la debenza o meno della erogazione della stessa, e  in particolare alla pretesa di liquidazione a decorrere dall'entrata in  vigore del citato D.P.#################### 147/1990.
In presenza poi dell'indeterminatezza delle singole posizioni soggettive il giudice di primo grado, con una vera e propria inversione dell'onere della prova, ha prescritto,nell'accogliere  il ricorso, all'Amministrazione l'obbligo di curare una specifica istruttoria da svolgere caso per caso così imponendo un "facere" al Ministero, che, sia pure non avendo contestato l'effettuazione dei servizi dichiarati come rilevato nella sentenza, sosteneva che quei servizi non dessero diritto all'indennità in questione in relazione alle  diverse scansioni temporali fissate dalla normativa protempore vigente.
6.2. Orbene, questo Collegio ritiene di disattendere le argomentazioni sul punto svolte dal T.A.####################, richiamandosi esplicitamente alla citata sentenza della IV Sezione n. 2241/2005, indicata anche nell'ordinanza sospensiva della VI Sezione e vertente su analogo contenzioso.
In effetti, gli odierni appellati hanno proposto in primo grado un ricorso collettivo limitandosi sostanzialmente a dedurre a sostegno della loro pretesa - come del resto rilevato dall'appellante Amministrazione - di essere assegnati a vari uffici e reparti di rispettiva appartenenza, ma senza minimamente specificare, se  non mediante riferimenti meramente generici e polivalenti anziché puntuali e personalizzati, a quale anno risaliva detta assegnazione, a quale tipologia di servizi esterni essi siano stati nel tempo addetti, in base a quale ordini e con quale periodicità.
Infatti, chi agisce in giudizio a tutela di un proprio diritto deve indicare e allegare tutti gli elementi, i dati e i documenti idonei a sostenere la causa petendi e il petitum, demandando al giudice poi di accertare in concreto la sussistenza dei fatti dedotti  e se questi in effetti integrano la fattispecie, per cui la loro mancanza fa venir meno il fatto costitutivo della domanda, impedendo così l'esame di merito del ricorso collettivo.
6.3. Come rilevato appunto dalla IV Sezione,la giurisprudenza ha infatti da tempo evidenziato l'inammissibilità del ricorso collettivo che nulla dica in ordine alle condizioni legittimanti  e d'interesse di ciascuno dei ricorrenti,in quanto tale situazione impedisce sia all'Amministrazione emanante sia al giudice di controllare  il concreto e personale interesse dei ricorrenti e l'omogeneità e non confliggenza degli interessi dei singoli (V Sezione 23 gennaio 2004 n. 196).
Ne consegue, anche in un'ottica non improntata a formalismo, che la mancata specificazione, almeno nei tratti essenziali,  dei fatti (cf#################### articolo 6 del ####################D. 642/1907)  che connotano la posizione di ciascuno dei soggetti che ricorrono collettivamente, preclude al giudice amministrativo di entrare nel merito della pretesa e quindi anche di esperire l'eventuale attività istruttoria necessaria per valutare la fondatezza.
7. Ciò premesso in via pregiudiziale, in ogni caso e per completezza,quanto al merito la Sezione intende conformarsi alle decisioni assunte già da questo Consiglio, fra l'altro, con sentenze della IV Sezione n, 2241 del 22 febbraio 2005, richiamata nella  predetta ordinanza, e della VI Sezione n. 5215 del 4 aprile 2006, n. 2294 del 20 marzo 2007 e n. 5324 del 17 aprile 2007.
Anche nella fattispecie trattasi invero di pretesa avanzata da ben 50 appartenenti alla Polizia di Stato con richiesta di liquidazione dell'indennità per servizi esterni a decorrere dall'entrata in vigore del citato articolo12 D.P.#################### n. 147/1990, e successive modificazioni.
Il Collegio,nel richiamarsi, come detto, a quanto  già statuito su analoghe controversie nelle decisioni delle Sezioni sopra indicate e dai cui contenuti non ha ragione di discostarsi, non può che concludere, quindi, anche nella fattispecie nel senso che i servizi in questione non sono contemplati nell'ambito dei protocolli di intesa e delle "circolari" del Ministero che elencano i servizi esterni;  protocolli e circolari che non possono avere valore solo esemplificativo, per i riflessi finanziari dell'individuazione di tali servizi e l'espressa considerazione degli stessi quali servizi esterni solo a decorrere dal 1° giugno 1999, per effetto dell'entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica 16 marzo 1999 n. 254, ed atteso che nella specie il periodo controverso è, comunque, anteriore all'entrata in vigore del decreto ora citato.
Per le considerazioni che precedono, l'appello ministeriale è fondato e va accolto e, per l'effetto, il. ricorso collettivo proposto in primo grado va dichiarato inammissibile e la sentenza impugnata va annullata senza rinvio.
Attesa la complessità della questione sussistono motivi per compensare le spese anche del presente giudizio.P.Q.M.
Il  Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo  accoglie e, per l'effetto, dichiara inammissibile il ricorso proposto in primo grado e annulla, senza rinvio, la sentenza impugnata.
Spese compensate.
Dichiara inammissibile la domanda proposta dal signor ####################.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.