Polizia di Stato: ..diritto al percepimento dell'indennità di cui all'art. 1 della L. n. 86 del 2001 e la conseguente condanna dell'Amministrazione resistente alla corresponsione delle somme dovute..."

T.A.R. Lazio Roma Sez. I ter, Sent., 11-01-2013, n. 254
Fatto Diritto P.Q.M.
Svolgimento del processo
Attraverso l'atto introduttivo del presente giudizio, notificato in data 5 settembre 2009 e depositato il successivo 16 settembre 2009, il ricorrente - assistente della Polizia di Stato - chiede l'accertamento del proprio diritto al percepimento dell'indennità di cui all'art. 1 della L. n. 86 del 2001 e la conseguente condanna dell'Amministrazione resistente alla corresponsione delle somme dovute.
In particolare, il ricorrente espone quanto segue:
- avendo partecipato, in qualità di candidato, alle consultazioni elettorali per il rinnovo del Consiglio Comunale di (Lpd) di (Lpd) (NA) tenutesi il 28 - 29 maggio 2006 (alle quali risultava non eletto), veniva trasferito ex art. 53 del D.P.R. n. 335 del 1982 presso il Commissariato di P.S. di (Lpd) (NA) con decorrenza dal 18.11.2006;
- a tale trasferimento - ritenuto d'autorità - conseguiva la corresponsione dell'indennità di cui all'art. 1 della L. n. 86 del 2001;
- tenuto conto che, con decisione del 7 giugno 2005, n. 2907, il Consiglio di Stato escludeva il diritto all'indennità de qua in ipotesi di tal genere, con provvedimento prot. n. 4302 dell'8 giugno 2008 l'Amministrazione - in linea, tra l'altro, con la circolare telegrafica n. 333-G/2.2.24 del 3 marzo 2008, la quale disponeva "il recupero delle somme erogate a titolo di indennità prevista dalla L. n. 86 del 2001, riferita ai trasferimenti avvenuti ai sensi dell'art. 53 del D.P.R. n. 335 del 1982" - gli comunicava l'esistenza a suo carico di un debito per competenze percepite e non spettanti pari a Euro 4.914,24 e, pertanto, lo invitava a restituire la somma de qua entro trenta giorni dalla notifica della nota di cui sopra, pena l'esperimento di procedura coattiva.
A contestazione di tale pretesa e, dunque, a supporto della titolarità del diritto alla corresponsione dell'indennità di trasferimento di cui all'art. 1 della L. n. 86 del 2001, il ricorrente deduce i seguenti motivi di diritto:
1) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 53 D.P.R. n. 335 del 1982; ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA' MANIFESTA, TRAVISAMENTO DEI FATTI. Il trasferimento conseguente alla candidatura del personale delle Forze di Polizia trova la propria ratio nella tutela del buon andamento e dell'imparzialità dell'operato dell'Amministrazione di pubblica sicurezza, con l'aggiunta della precisazione che, in relazione a soggetti con la qualifica del ricorrente, gli è estranea l'esigenza di consentire l'eliminazione di una causa di ineleggibilità. Si tratta, dunque, di un trasferimento a danno del poliziotto, il quale va correttamente inquadrato - in quanto tale - nella fattispecie del trasferimento d'autorità, con conseguente insorgenza del diritto a percepire l'indennità di cui all'art. 1 L. n. 86 del 2001.
2) VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 53 D.P.R. 335 DEL 1982 E DELL'ART. 1 L. n. 86 del 2001 E DEGLI ARTT. 2, 3 E 51 COST.; ECCESSO DI POTERE, CONTRADDITTORIETA' E ILLOGICITA' DI COMPORTAMENTO, DISPARITA' DI TRATTAMENTO, PARZIALITA'. Posto che il trasferimento ex art. 53 di cui sopra costituisce un disincentivo alla partecipazione alla vita politica, un'interpretazione in aderenza alla Costituzione delle norme di legge che disciplinano la materia non può che portare al riconoscimento dell'indennità di cui si discute, essendo doveroso riconoscere a quest'ultima l'effetto di riequilibrare - in qualche modo - la deminutio apportata allo stato professionale dall'esercizio dei propri diritti politici.
3) ECCESSO DI POTERE PER MANIFESTA CONTRADDITTORIETA' A PRECEDENTI MANIFESTAZIONI DI VOLONTA', DISPARITA' DI TRATTAMENTO ED ILLOGICITA' MANIFESTA. TUTELA DELL'AFFIDAMENTO. Premesso che - a fronte di circolari di carattere interpretativo - deve trovare comunque rispetto il principio dell'affidamento, non può essere trascurato che "il ricorrente, nel momento in cui si è prestato a partecipare alla competizione elettorale, era sì conscio che ciò gli avrebbe comportato il disagio morale del trasferimento, ma era anche certo di non subire un nocumento economico in quanto l'indennità di trasferimento avrebbe sopperito all'aggravio di spese conseguenti al trasferimento. Non solo, l'amministrazione gli ha corrisposto tale indennità per un certo periodo". La circostanza che gli venga richiesta la ripetizione di quanto già dato rivela contraddittorietà e disparità di trattamento rispetto a coloro che - nel passato - hanno percepito l'indennità de qua.
Con atto depositato in data 28 settembre 2009 si è costituito il Ministero dell'Interno, il quale - nel prosieguo e precisamente in data 8 ottobre 2009 - ha prodotto documenti, tra cui una relazione dell'Ufficio II Contenzioso ed Affari Legali, il cui contenuto può essere così sintetizzato: - con la decisione n. 2907 del 2005 il Consiglio di Stato ha disconosciuto il diritto all'indennità di cui all'art. 1 L. n. 86 del 2001 in caso di trasferimento disposto ai sensi dell'art. 53 D.P.R. n. 335 del 1982 in quanto ha escluso la presenza di un trasferimento in senso tecnico, cioè di un'assegnazione di autorità del pubblico dipendente ad altra sede di servizio, confortata anche dal diritto del dipendente a rientrare nell'ufficio dal quale era stato allontanato; - del resto, è evidente che, nel caso di temporaneo allontanamento ai sensi dell'art. 53, "è l'Amministrazione a subire le conseguenze della scelta personale effettuata dal suo dipendente e gli effetti che l'ordinamento ad essa ricollega"; - ciò trova conferma anche nella prevalenza del criterio topografico su quello funzionale, desumibile dall'obbligo per l'Amministrazione di assegnare il dipendente alla sede "più vicina" a quella di appartenenza; - in linea con la decisione di cui sopra è anche il parere del Consiglio di Stato n. 3156 del 2008.
Con ordinanza n. 4865 del 23 ottobre 2009 la Sezione la accolto la domanda cautelare "limitamento al disposto recupero delle somme".
All'udienza pubblica del 13 dicembre 2012 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
1. Il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.
2. Come esposto nella narrativa che precede, il ricorrente vanta il diritto alla corresponsione dell'indennità di cui all'art. 1 della L. n. 86 del 2001 in quanto trasferito - con decorrenza dal 18 novembre 2006 - ai sensi dell'art. 53 del D.P.R. n. 335 del 1982 (ossia, a seguito di candidatura alle elezioni per il rinnovo del Consiglio Comunale di (Lpd) di (Lpd), tenutesi il 28-29 maggio 2006, "risultando non eletto") e, dunque, contesta la nota con cui, in data 8 giugno 2008, l'Amministrazione gli ha chiesto la restituzione di quanto a tale titolo già corrispostogli.
Al fine di supportare la propria pretesa, il ricorrente deduce svariati motivi, incentrati sul carattere autoritativo del trasferimento di cui si discute.
I motivi formulati - valutabili esclusivamente sotto il profilo della fondatezza o meno della pretesa del ricorrente in termini di spettanza o meno dell'indennità di cui trattasi e, dunque, nei limiti in cui investono la titolarità o meno del diritto soggettivo vantato e non il corretto esercizio o meno del potere - non sono meritevoli di condivisione.
2.1. Ai fini del decidere, appare opportuno ricordare che:
- l'art. 53 del D.P.R. n. 335 del 1982 - recante l'"Ordinamento del personale della Polizia di Stato che espleta funzioni di polizia"- dispone - per quanto rileva in questa sede - che "il personale di cui al presente decreto legislativo, candidato alle elezioni politiche ed amministrative, non può prestare servizio per tre anni nell'ambito della circoscrizione nella quale si è presentato come candidato.
Il personale non può prestare servizio nella circoscrizione ove è stato eletto per tutta la durata del mandato amministrativo o politico e, comunque, per un periodo non inferiore a tre anni, e deve essere trasferito nella sede più vicina compatibilmente con la qualifica rivestita";
- l'art. 1 della L. n. 86 del 2001, al comma 1, dispone che "al personale volontario coniugato e al personale in servizio permanente delle Forze armate, delle Forze di polizia ad ordinamento militare e civile e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, agli ufficiali e sottoufficiali piloti di complemento in ferma dodecennale di cui alla L. 19 maggio 1986, n. 224, e, fatto salvo quanto previsto dall'articolo 28, comma 1, del D.Lgs. 19 maggio 2000, n. 139, al personale appartenente alla carriera prefettizia, trasferiti d'autorità ad altra sede di servizio sita in un comune diverso da quello di provenienza, compete un'indennità mensile pari a trenta diarie di missione in misura intera per i primi dodici mesi di permanenza ed in misura ridotta del 30 per cento per i secondi dodici mesi".
Ciò detto, sorge la necessità di chiarire se, in caso di trasferimento disposto ai sensi dell'art. 53 di cui sopra, trovi o meno applicazione l'art. 1 della L. n. 86 del 2001, ovvero si pone la necessità di definire se il trasferimento di cui al citato art. 53 costituisca o meno un "trasferimento d'autorità".
Al riguardo, il Collegio ritiene che si debba pervenire ad una risposta negativa.
In linea con la giurisprudenza in materia, va, infatti, rilevato che le previsioni di cui all'art. 53 del D.P.R. n. 335 del 1982 sono essenzialmente dirette a realizzare uno stato di netta separazione tra l'esercizio da parte dell'appartenente alla Polizia di Stato dei propri compiti e l'attiva partecipazione da parte di quest'ultimo alla vita politica del Paese, in modo da evitare il determinarsi, tra l'altro, di condizioni di privilegio o di possibile influenza, nel rispetto del principio di uguaglianza tra i cittadini.
Proprio in ragione della ratio che le caratterizza, le previsioni de quibus non consentono, pertanto, scelte - sotto il profilo della sede di servizio - né al dipendente né all'Amministrazione nel senso che:
- l'art. 53 ha introdotto un regime di "incompatibilità" che si impone al candidato alle elezioni e, di riflesso, anche all'Amministrazione - datrice di lavoro;
- più specificamente, il dipendente della Polizia di Stato che decide - come il ricorrente - di candidarsi alle elezioni amministrative deve effettuare la propria scelta nella consapevolezza che "non può prestare servizio per tre anni nell'ambito della circoscrizione nella quale si è presentato" e che, dunque, dovrà allontanarsi dall'ambito circoscrizionale interessato;
- a fronte di tale incompatibilità o, meglio, affinché tale incompatibilità venga meno, l'Amministrazione è tenuta ad assumere iniziative atte a determinare l'allontanamento del dipendente, disponendo apposito "trasferimento".
Come risulta chiaramente da tali rilievi, si tratta di un trasferimento che l'Amministrazione si trova nella condizione di dover disporre - in applicazione di una disposizione legislativa - esclusivamente per effetto di una situazione oggettiva in cui il dipendente ha volontariamente scelto di porsi.
Posto che - come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza - il trasferimento d'autorità di cui fa menzione l'art. 1 della L. n. 86 del 2001 va identificato precipuamente con il trasferimento che sia funzionale alla realizzazione di uno specifico interesse dell'Amministrazione di appartenenza (cfr., tra le altre, C.d.S. Sez. IV, 24 dicembre 2008, n. 6549; C.d.S., Sez. IV, 27 dicembre 2007, n. 664; C.d.S., Sez. IV, 22 dicembre 2007, n. 661; C.d.S., Sez, IV, 12 settembre 2006, n. 5314), è, pertanto, doveroso affermare che, nel caso di trasferimento disposto ai sensi dell'art. 53 di cui sopra, non si tratta di trasferimento "d'autorità" e, dunque, non può trovare applicazione l'art. 1 della L. n. 86 del 2001 (cfr., ex multis, C.d.S., n. 2907 del 2005; TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, 31 luglio 2010, n. 2068; TAR Valle d'Aosta, 16 settembre 2009, n. 71; TAR Valle d'Aosta, 11 settembre 2008, n. 96).
Come già si evince da quanto sopra riportato, la ricostruzione giuridica di cui sopra è in linea con il dettato costituzionale, perché tiene conto dei principi di eguaglianza, imparzialità e buon andamento dell'Amministrazione (cfr., tra le altre, TAR Sicilia, Palermo, Sez. I, 19 aprile 2007, n. 1140).
In conclusione, la pretesa del ricorrente è infondata e, dunque, l'Amministrazione ha correttamente richiesto la restituzione delle somme già corrisposte.
3. Per le ragioni illustrate, il ricorso va respinto.
Tenuto conto delle peculiarità della vicenda, si ravvisano giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso n. 7359/2009, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.