N. 199 SENTENZA 9 ottobre - 15 novembre 2018 Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Istituzione e organizzazione dei servizi ospedalieri e territoriali a favore di soggetti affetti da talune patologie - Disposizioni finanziarie. - Legge della Regione Campania 28 settembre 2017, n. 26 (Organizzazione dei servizi a favore delle persone in eta' evolutiva con disturbi del neurosviluppo e patologie neuropsichiatriche e delle persone con disturbi dello spettro autistico). - (T-180199) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 21-11-2018)

N. 199 SENTENZA 9 ottobre - 15 novembre 2018

Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale.

Sanita'  pubblica  -  Istituzione  e   organizzazione   dei   servizi
  ospedalieri e territoriali a favore di soggetti affetti  da  talune
  patologie - Disposizioni finanziarie.
- Legge  della  Regione   Campania   28   settembre   2017,   n.   26
  (Organizzazione  dei  servizi  a  favore  delle  persone  in   eta'
  evolutiva   con   disturbi   del    neurosviluppo    e    patologie
  neuropsichiatriche e  delle  persone  con  disturbi  dello  spettro
  autistico).
- 
(GU n.46 del 21-11-2018 )
 

                       LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici  :Aldo  CAROSI,  Marta  CARTABIA,  Mario   Rosario   MORELLI,
  Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Nicolo' ZANON,
  Franco  MODUGNO,  Augusto  Antonio  BARBERA,  Giulio   PROSPERETTI,
  Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI,
     
    ha pronunciato la seguente

                              SENTENZA

    nel giudizio di legittimita'  costituzionale  dell'intero  testo,
nonche' degli artt. da 2 a 8, da 10 a  17  e  19  della  legge  della
Regione Campania 28 settembre 2017, n. 26 (Organizzazione dei servizi
a  favore  delle  persone  in  eta'  evolutiva   con   disturbi   del
neurosviluppo e patologie  neuropsichiatriche  e  delle  persone  con
disturbi  dello  spettro  autistico),  promosso  dal  Presidente  del
Consiglio dei  ministri  con  ricorso  notificato  il  30  novembre-4
dicembre 2017, depositato in cancelleria il 5 dicembre 2017, iscritto
al n. 89 del  registro  ricorsi  2017  e  pubblicato  nella  Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n.  1,  prima  serie  speciale,  dell'anno
2018.
    Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
    udito nella udienza  pubblica  del  9  ottobre  2018  il  Giudice
relatore Marta Cartabia;
    uditi l'avvocato dello Stato Leonello Mariani per  il  Presidente
del Consiglio dei ministri  e  l'avvocato  Massimo  Lacatena  per  la
Regione Campania.

                          Ritenuto in fatto

    1.- Il Presidente del Consiglio  dei  ministri,  rappresentato  e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con  ricorso  depositato
in data 5 dicembre 2017 e iscritto al n. 89 del registro ricorsi  del
2017, ha sollevato questioni  di  legittimita'  costituzionale  degli
artt. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13,  14,  15,  16,  17  e  19,
nonche' della intera legge della Regione Campania 28 settembre  2017,
n. 26 (Organizzazione dei servizi a  favore  delle  persone  in  eta'
evolutiva   con    disturbi    del    neurosviluppo    e    patologie
neuropsichiatriche  e  delle  persone  con  disturbi  dello   spettro
autistico).
    Secondo il ricorrente, le norme di cui agli  articoli  impugnati,
nonche' l'intera legge regionale, interferirebbero  con  le  funzioni
del Commissario ad acta per l'attuazione del  Piano  di  rientro  dal
disavanzo sanitario della Regione  Campania  e  violerebbero  percio'
l'art. 120 della Costituzione. Inoltre, ponendosi in contrasto con le
previsioni del Piano, le  medesime  disposizioni  violerebbero  anche
principi fondamentali  in  materia  di  coordinamento  della  finanza
pubblica e, quindi, l'art. 117, terzo comma, Cost. Infine, l'art.  19
della legge regionale, recante disposizioni  finanziarie,  violerebbe
l'art.  81,  terzo  comma,  e  l'art.  117,   terzo   comma,   Cost.,
contrastando  anch'esso  con  principi  fondamentali  in  materia  di
coordinamento della finanza pubblica.
    2.- Il ricorrente premette che in data 13 marzo 2007  la  Regione
Campania ha stipulato, ai sensi di quanto previsto dall'art. 1, comma
180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni  per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale  dello  Stato  legge
finanziaria 2005)», un Accordo sul Piano  di  rientro  dai  disavanzi
sanitari  2007-2009.  Successivamente,  essendo   l'Accordo   rimasto
inadempiuto,  il  Governo,  con  delibera  del  24  luglio  2009,  ha
esercitato i poteri sostitutivi di  cui  all'art.  4,  comma  2,  del
decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in  materia
economico-finanziaria, per lo sviluppo  e  l'equita'  sociale),  come
convertito dalla legge 29 novembre 2007, n. 222,  e  ha  nominato  il
Presidente  della  Regione  quale  Commissario   ad   acta   per   la
realizzazione del Piano di rientro.
    Tale delibera e' stata  seguita,  dapprima,  dalla  delibera  del
Consiglio dei ministri del 23 aprile 2010, con cui e' stato  nominato
Commissario ad acta il nuovo Presidente pro tempore della Regione,  e
poi dalla delibera 11 dicembre 2015, con la quale, in base  a  quanto
disposto dall'art. 1, comma 570, della legge  23  dicembre  2014,  n.
190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio  annuale  e
pluriennale dello Stato (legge  di  stabilita'  2015)»,  che  sanciva
l'incompatibilita' della nomina a Commissario ad acta per coloro  che
fossero  titolari  di  incarichi  istituzionali  presso  la   Regione
commissariata, l'incarico e' stato conferito a un nuovo Commissario.
    Successivamente,  a  seguito  dell'abrogazione  di   quest'ultima
norma, disposta dall'art. 1, comma 396, della legge 11 dicembre 2016,
n. 232 (Bilancio di previsione dello  Stato  per  l'anno  finanziario
2017 e  bilancio  pluriennale  per  il  triennio  2017-2019)  e  alle
dimissioni del Commissario in carica (intervenute il 3 aprile  2017),
il Consiglio dei ministri, con deliberazione del 10 luglio  2017,  ha
nominato  l'attuale   Presidente   della   Regione   Campania   quale
Commissario ad acta per l'attuazione del vigente Piano di rientro dal
disavanzo  del  servizio  sanitario  regionale  campano,  secondo   i
programmi operativi che, ai sensi dell'art. 2,  comma  88-bis,  della
legge  23  dicembre  2009,  n.  191,  recante  «Disposizioni  per  la
formazione del bilancio annuale  e  pluriennale  dello  Stato  (legge
finanziaria 2010)», costituiscono prosecuzione e aggiornamento  degli
interventi  di  riorganizzazione,  riqualificazione  e  potenziamento
previsti dal Piano di rientro.
    Con  la  medesima  delibera,  la  Presidenza  del  Consiglio  dei
ministri  ha  assegnato  al  Commissario  l'incarico  prioritario  di
attuare i Programmi operativi relativi al triennio  2016-2018  e  gli
interventi necessari a garantire in maniera uniforme  sul  territorio
regionale  l'erogazione  dei  livelli  essenziali  di  assistenza  in
condizioni di efficienza, appropriatezza, sicurezza  e  qualita'  nei
termini indicati dai Tavoli tecnici di verifica. In particolare  sono
demandati al Commissario ad acta il «completamento ed attuazione  del
piano di riorganizzazione della rete ospedaliera in coerenza  con  il
fabbisogno assistenziale, in attuazione del regolamento adottato  con
decreto del Ministero della salute del 2 aprile  2015  n.  70  ed  in
coerenza con le  indicazioni  dei  Tavoli  tecnici  di  monitoraggio»
(lettera b punto I) e il «completamento ed attuazione  del  piano  di
riorganizzazione  della  rete  territoriale,  in  coerenza   con   le
indicazioni dei Tavoli tecnici di monitoraggio» (lettera b punto VI).
    In ossequio alle previsioni della legge finanziaria  n.  191  del
2009, il Commissario ad acta ha adottato il decreto 1° marzo 2017, n.
14, avente ad oggetto «Programmi Operativi 2016-2018.  Approvazione».
L'intervento previsto al punto 16.1 del  decreto  (pag.  135)  ha  ad
oggetto  la  «riorganizzazione  [della]  rete  ospedaliera»,   mentre
l'intervento al punto 19.1  riguarda  «l'assistenza  socio  sanitaria
territoriale» e, in particolare, la  programmazione  della  rete  per
l'assistenza territoriale relativa al  triennio  2016-2018,  nel  cui
quadro  e'  regolamentata,  tra  l'altro,   l'offerta   sanitaria   e
socio-sanitaria nel campo della salute mentale. Il Tavolo tecnico per
la verifica degli adempimenti regionali ed il Comitato permanente per
la verifica dei livelli  essenziali  di  assistenza  (LEA),  i  quali
affiancano la Regione nell'attuazione del  Piano  di  rientro,  hanno
espressamente valutato i provvedimenti adottati  dal  Commissario  ad
acta in ordine alla riorganizzazione della  rete  socio-sanitaria  di
assistenza territoriale e della rete ospedaliera nelle  riunioni  del
23 novembre e del 21 dicembre 2016 e in quelle del 4  aprile  2017  e
del 25 luglio 2017.
    Infine, nell'ultima riunione del  28  settembre  2017,  Tavolo  e
Comitato, in merito allo stato di attuazione dei Programmi  operativi
2016-2018, hanno concluso che, con  riferimento  al  completamento  e
all'attuazione del piano di riorganizzazione della  rete  ospedaliera
di cui al punto b), intervento I, del  mandato  commissariale,  manca
ancora  il  nuovo  provvedimento  di  riorganizzazione   della   rete
ospedaliera il quale, al fine di garantire il  pieno  rispetto  degli
standard fissati dal decreto ministeriale 2 aprile 2015 n.  70,  deve
essere  integrato  dai  provvedimenti  indicati  nel  verbale   delle
riunioni del  23  novembre  e  del  21  dicembre  2016;  mentre,  con
riferimento  al  completamento  e   all'attuazione   del   piano   di
riorganizzazione  della  rete  territoriale  di  cui  al  punto   b),
intervento VI, del mandato commissariale, la struttura  commissariale
deve  ancora  definire   i   criteri   applicativi   dei   piani   di
riorganizzazione  aziendale,  e   il   relativo   cronoprogramma   di
attuazione, sulla base della programmazione definita con la  delibera
del Commissario ad acta n. 99 del 2016.
    In tale contesto  e'  poi  intervenuta  la  legge  della  Regione
Campania impugnata davanti a questa Corte.
    3.- Con il primo motivo di ricorso il  Presidente  del  Consiglio
dei ministri denuncia gli artt. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12,  13,
14, 15, 16 e 17 e piu'  in  generale  l'intera  legge  della  Regione
Campania n. 26 del 2017,  che  avrebbe  carattere  omogeneo,  essendo
volta a disciplinare in modo organico e sistematico l'intera rete dei
servizi assistenziali e  ospedalieri  per  la  cura  delle  patologie
neuropsichiatriche (quanto  all'ammissibilita'  dell'impugnazione  in
via principale di una intera legge si citano le sentenze  n.  14  del
2017, n. 238 del 2006 e n. 359 del 2003),  per  violazione  dell'art.
120, secondo comma, Cost.
    Secondo il ricorrente, le  norme  denunciate,  e  in  particolare
l'istituzione  di  una  Consulta  regionale  dedicata  (art.  2),  la
creazione di un'apposita Commissione  tecnico-scientifica  (art.  3),
l'organizzazione di una rete integrata dei servizi  (art.  4),  oltre
che, in genere,  l'istituzione  di  organismi  e  servizi  funzionali
all'attuazione  degli  scopi  della  legge,  nella  misura   in   cui
attengono, sia pur limitatamente alle patologie neuropsichiatriche, a
quell'organizzazione delle reti e dei servizi  assistenziali  di  cui
deve occuparsi, e di cui starebbe in  effetti  gia'  occupandosi,  il
Commissario ad  acta  per  l'attuazione  del  Piano  di  rientro  dal
disavanzo  sanitario   della   Regione   Campania,   interferirebbero
direttamente con i compiti del Commissario stesso. Anche qualora tali
disposizioni  dovessero  trovare  riscontro  nelle   previsioni   del
Programma operativo, la competenza funzionale  alla  loro  attuazione
spetterebbe comunque al  Commissario  ad  acta,  che  avrebbe  dovuto
provvedere con proprio apposito decreto, e non all'organo legislativo
regionale.
    Ne' la denunziata  interferenza  con  le  funzioni  commissariali
potrebbe ritenersi evitata dalla "clausola di  salvaguardia"  di  cui
all'art. 20 della legge regionale  impugnata,  secondo  la  quale  le
norme della stessa legge «non possono applicarsi o  interpretarsi  in
contrasto con le  previsioni  del  Piano  di  rientro  dal  disavanzo
sanitario e con quelle dei  programmi  operativi»,  nonche'  «con  le
funzioni attribuite al Commissario ad acta per  la  prosecuzione  del
Piano di rientro dal disavanzo sanitario», essendo detta interferenza
suscettibile di determinarsi a prescindere dalle  modalita'  con  cui
dovessero trovare concreta attuazione le disposizioni legislative  in
esame. E infatti, secondo il ricorrente, delle due l'una: o l'art. 20
e' norma "di stile", e allora si  tratterebbe  «di  una  disposizione
inutile» che, come tale, non varrebbe  a  escludere  l'illegittimita'
dell'intera legge regionale e di ogni sua norma per interferenza  con
le funzioni commissariali; ovvero sarebbe norma dotata di una valenza
sostanziale  ed   effettiva,   e   allora   impedirebbe   in   radice
l'applicazione  dell'intera  legge   regionale   che   la   contiene,
«rendendo, questa, a sua volta del tutto inutile».
    Le singole disposizioni legislative  e  la  stessa  intera  legge
regionale   avrebbero   dunque   invaso   spazi   che   sono    stati
temporaneamente interdetti alla competenza  legislativa  -  ma  anche
amministrativa - regionale  per  effetto  dell'esercizio  del  potere
sostitutivo del Governo di cui all'art. 120, secondo comma, Cost.
    In  proposito,  la  consolidata   giurisprudenza   costituzionale
affermerebbe  che  l'operato  del  Commissario  ad  acta,  incaricato
dell'attuazione  del  Piano  di  rientro  dal   disavanzo   sanitario
previamente  concordato  tra  lo  Stato  e  la  Regione  interessata,
sopraggiunge  all'esito  di  una  persistente  inerzia  degli  organi
regionali, essendosi questi ultimi sottratti ad un'attivita' che pure
e' imposta dalle esigenze della  finanza  pubblica.  Sarebbe  proprio
tale dato - in uno con la constatazione che  l'esercizio  del  potere
sostitutivo  e',  nella  specie,  determinato  dalla  necessita'   di
assicurare la tutela dell'unita' economica  della  Repubblica,  oltre
che dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti  un  diritto
fondamentale quale  e'  quello  alla  salute  (art.  32  Cost.)  -  a
legittimare la conclusione secondo cui le funzioni amministrative del
Commissario devono essere poste al riparo da ogni interferenza  degli
organi regionali, anche quando essi agiscono in via legislativa, fino
all'esaurimento dei suoi compiti di attuazione del Piano  di  rientro
(si citano le sentenze n. 14 del 2017, n. 266 del 2016,  n.  278  del
2014, n. 110 del 2014, n. 219 del 2013, n. 228 del 2013, n.  180  del
2013, n. 79 del 2013, n. 28 del 2013, n. 18  del  2013,  n.  131  del
2012, n. 78 del 2011 e n. 361  del  2010).  Ancora,  l'illegittimita'
costituzionale  della  legge  regionale  sussisterebbe  anche  quando
l'interferenza  fosse  meramente  potenziale  e  a  prescindere   dal
verificarsi di un contrasto diretto con i poteri del Commissario  (si
citano le sentenze n. 14 del 2017, n. 266 del 2016, n. 227 del 2015 e
n. 110  del  2014).  Il  divieto  di  interferenza  con  le  funzioni
commissariali si tradurrebbe, quindi, in un effetto  interdittivo  di
qualsiasi disposizione incompatibile con gli impegni assunti ai  fini
del  risanamento  economico-finanziario   del   disavanzo   sanitario
regionale (si richiamano le sentenze n. 106 del 2017, n. 266 del 2016
e n. 51 del 2013).
    4.- Con il secondo motivo di ricorso il Presidente del  Consiglio
dei ministri afferma che gli artt. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10,  11,  12,
13, 14, 15, 16 e 17  della  legge  regionale  impugnata,  e  piu'  in
generale l'intera legge regionale, violino l'art. 117,  terzo  comma,
Cost., ponendosi in contrasto con i principi fondamentali in  materia
di coordinamento della finanza pubblica stabiliti dall'art. 2,  commi
80 e 95, della legge n. 191 del 2009.
    Come  risulterebbe  gia'  dalla  loro  rubrica,   infatti,   tali
disposizioni  contrasterebbero  con  le  previsioni   del   Programma
operativo 2016/2018  di  prosecuzione  del  Piano  di  rientro  della
Regione Campania, adottato con decreto del  Commissario  ad  acta  1°
marzo 2017, n. 14, nel cui ambito «l'intervento 16.1» ha  ad  oggetto
la «riorganizzazione [della] rete ospedaliera» e «l'intervento  19.1»
riguarda  «l'assistenza   socio   sanitaria   territoriale»   e,   in
particolare,  la   programmazione   della   rete   per   l'assistenza
territoriale  relativa  al  triennio  2016-2018  nel  cui  quadro  e'
regolamentata, tra l'altro, l'offerta sanitaria e socio-sanitaria nel
campo della salute mentale.
    In proposito il  ricorrente  richiama  ancora  la  giurisprudenza
costituzionale  che,  pronunciandosi  sulla  legislazione   regionale
adottata in costanza di mandato commissariale, ha  affermato  che  la
disciplina dei piani di rientro dai deficit di  bilancio  in  materia
sanitaria sarebbe riconducibile, ai sensi dell'art. 117, terzo comma,
Cost., al duplice ambito di potesta'  legislativa  concorrente  della
tutela della salute e del coordinamento della  finanza  pubblica  (si
cita la sentenza n. 278  del  2014).  In  particolare,  questa  Corte
avrebbe  affermato   la   natura   di   principio   fondamentale   di
coordinamento della finanza pubblica dell'art.  2,  commi  80  e  95,
della legge n. 191 del 2009 (si citano le sentenze n. 106  del  2017,
n. 14 del 2017 e n. 227 del 2015) e avrebbe sostenuto che gli accordi
previsti dall'art. 1, comma 180, della legge  n.  311  del  2004,  ai
quali quella disposizione si riferisce,  assicurano  da  un  lato  la
partecipazione  delle  Regioni  alla  definizione  dei  percorsi   di
risanamento dei disavanzi nel settore sanitario e,  dall'altro  lato,
escludono che la Regione possa poi adottare unilateralmente misure  -
amministrative o normative - con essi incompatibili (si  richiama  la
sentenza n. 51 del 2013).
    5.- Con il terzo motivo di ricorso il  Presidente  del  Consiglio
dei ministri denuncia l'art. 19, comma 1, della legge  della  Regione
Campania n. 26 del 2017, il quale prevede che  «All'attuazione  della
presente legge concorrono risorse del  fondo  sanitario  regionale  e
ulteriori risorse regionali proprie».
    Tale norma, nella sua laconicita' e genericita', non indicherebbe
ne' specificherebbe  in  alcun  modo  in  cosa  consisterebbero  tali
«ulteriori  risorse  regionali  proprie»,  e  risulterebbe  cosi'  in
contrasto con i principi di attualita'  e  certezza  della  copertura
della   spesa,   piu'   volte    affermati    dalla    giurisprudenza
costituzionale, ai quali  si  deve  necessariamente  conformare  ogni
disposizione finanziaria, con conseguente  violazione  dell'art.  81,
terzo comma, Cost.
    6.- Con il quarto motivo di ricorso il Presidente  del  Consiglio
dei ministri denuncia l'art. 19, comma 2, della legge  della  Regione
Campania n. 26 del 2017, il quale dispone che «La presente  legge  e'
attuata,  nell'immediato,  con  le  risorse  umane,   finanziarie   e
strumentali, disponibili a legislazione  vigente  e  nell'osservanza,
per l'intera durata della gestione commissariale per la  prosecuzione
del Piano di rientro  dal  disavanzo  del  settore  sanitario,  delle
disposizioni impartite dal Commissario ad acta».
    Tale disposizione contrasterebbe anch'essa, al pari  delle  altre
norme  impugnate,   con   principi   fondamentali   in   materia   di
coordinamento della finanza pubblica e violerebbe quindi l'art.  117,
terzo comma, Cost.
    La violazione si concretizzerebbe sotto due distinti profili:  da
un lato, nella misura in cui, prevedendo  interventi  in  materia  di
organizzazione sanitaria  che  non  sono  contemplati  nel  Piano  di
rientro dal  disavanzo  sanitario,  anch'essa  confliggerebbe  con  i
principi di cui all'art. 2, commi 80 e 95, legge  n.  191  del  2009;
dall'altro, non rispetterebbe i vincoli di spesa imposti alla Regione
Campania dal Piano di rientro.
    Anche su questo punto la  giurisprudenza  costituzionale  sarebbe
ferma nel ritenere  che  l'autonomia  legislativa  concorrente  delle
Regioni nel settore della  tutela  della  salute  ed  in  particolare
nell'ambito della gestione del  servizio  sanitario  puo'  incontrare
limiti alla  luce  degli  obiettivi  della  finanza  pubblica  e  del
contenimento  della  spesa,  peraltro  in  un  quadro  di   esplicita
condivisione da parte delle  Regioni  della  assoluta  necessita'  di
contenere i disavanzi del settore sanitario (si richiama la  sentenza
n. 193 del 2007). Di conseguenza, sempre  secondo  la  giurisprudenza
costituzionale,  il  legislatore  statale   potrebbe   legittimamente
imporre alle Regioni  vincoli  alla  spesa  corrente  per  assicurare
l'equilibrio  unitario  della  finanza   pubblica   complessiva,   in
connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali, condizionati
anche da obblighi comunitari (si richiamano le  sentenze  n.  91  del
2012, n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010).
    A proposito di tale disposizione la difesa erariale  formula  gli
stessi rilievi svolti in riferimento alla "clausola di  salvaguardia"
prevista dall'art. 20 della legge, affermando che tale articolo o  e'
norma "di stile", e allora si tratterebbe di una disposizione inutile
che,  come  tale,  non   varrebbe   ad   escludere   l'illegittimita'
dell'intera legge regionale e di ogni sua norma per interferenza  con
le  funzioni  commissariali;  ovvero  e'  norma  avente  una  valenza
sostanziale ed effettiva, e allora sarebbe una disposizione capace di
impedire in radice l'applicazione dell'intera legge regionale che  la
contiene, rendendola a sua volta del tutto inutile.
    7.- La Regione Campania si e' costituita nel giudizio  davanti  a
questa Corte in data 8 gennaio 2018, eccependo «l'inammissibilita'  e
l'infondatezza   della   prospettata   questione   di    legittimita'
costituzionale»  e  chiedendo  «il  rigetto  del  ricorso,  con  ogni
conseguente statuizione».
    8.- Con memoria  depositata  il  17  settembre  2018  la  Regione
resistente ha ribadito le proprie richieste  e  le  ha  declinate  in
relazione alle quattro censure formulate nel ricorso statale.
    9.- Quanto alla prima e alla seconda censura, la Regione  osserva
innanzitutto che  le  disposizioni  legislative  impugnate  avrebbero
natura   meramente   programmatica   e    organizzativa,    sarebbero
insuscettibili di generare obblighi diretti e di far sorgere  diritti
a  favore  di  terzi  che  non  siano  gia'  sanciti  da   previsioni
costituzionali o  legislative  nazionali,  e  sarebbero  destinate  a
trovare attuazione attraverso provvedimenti non  meramente  esecutivi
ma «attraverso provvedimenti a forte contenuto discrezionale da parte
della Giunta Regionale, quindi da parte del Commissario ad acta».  In
particolare,  l'art.  20   conterrebbe   «un'espressa   clausola   di
salvaguardia  dei  poteri  commissariali  ulteriormente  rafforzativa
dell'effetto sospensivo» previsto dall'art. 19, secondo il quale  per
l'intera durata della gestione commissariale la legge regionale  deve
essere attuata  «nell'osservanza  delle  disposizioni  impartite  dal
commissario ad acta».
    Di conseguenza, tali clausole integrerebbero «una vera e  propria
"condizione di efficacia" della  legge  stessa»,  che  per  tutta  la
durata della  gestione  commissariale  resterebbe  condizionata  alle
disposizioni impartite dal Commissario ad acta. Da  questo  punto  di
vista la questione di costituzionalita' sarebbe inammissibile,  prima
che  infondata,  «avendo  ad  oggetto  disposizioni   normative   non
immediatamente  operative  bensi'  norme  la  cui   operativita'   e'
espressamente   condizionata   e   subordinata   alle    disposizioni
commissariali».
    Inoltre, diversamente da quanto sostenuto dalla difesa  erariale,
la clausola di salvaguardia di cui all'art. 20 della legge  regionale
impugnata sarebbe una «clausola di natura sostanziale», e non di mero
stile. Cio' tuttavia  non  renderebbe  la  legge  regionale  inutile,
bensi' ne farebbe «al contrario, un importante strumento operativo ed
attuativo delle future libere determinazioni che  il  Commissario  ad
acta andra' ad adottare, assumendo,  cosi',  valenza  sussidiaria  ed
ausiliaria  in  una  logica  di  sinergia  e   leale   collaborazione
istituzionale», senza interferire con le funzioni del  Commissario  e
senza porsi in contrasto con il piano di rientro.
    10.- Il terzo e il quarto motivo di censura, invece,  secondo  la
difesa regionale sarebbero innanzitutto inammissibili  «per  assoluta
genericita' di formulazione, non essendo  gli  stessi  supportati  da
dati concreti».
    Nel merito, comunque, l'art. 19 della legge  regionale  impugnata
non  contrasterebbe  con  i  principi  fondamentali  in  materia   di
coordinamento della  finanza  pubblica  perche',  nel  prevedere  una
clausola  di  invarianza  di   bilancio,   non   determinerebbe   una
violazione, ma rispetterebbe i vincoli di spesa.
    Tale articolo  non  contrasterebbe  neppure  con  i  principi  di
attualita' e certezza della copertura della spesa di cui all'art. 81,
terzo comma, Cost., dato che i necessari stanziamenti sarebbero  gia'
previsti dalla legge regionale 18 gennaio 2016,  n.  1  (Disposizioni
per la formazione del  bilancio  di  previsione  finanziario  per  il
triennio 2016-2018 della  Regione  Campania  -  Legge  di  stabilita'
regionale 2016), in particolare art. 8, comma 6.

                       Considerato in diritto

    1.- Il Presidente del Consiglio  dei  ministri,  rappresentato  e
difeso dall'Avvocatura generale  dello  Stato,  ha  impugnato  alcuni
articoli e l'intero testo  della  legge  della  Regione  Campania  28
settembre 2017, n. 26 (Organizzazione  dei  servizi  a  favore  delle
persone in eta' evolutiva con disturbi del neurosviluppo e  patologie
neuropsichiatriche  e  delle  persone  con  disturbi  dello   spettro
autistico), formulando quattro distinte questioni.
    2.- Le prime due questioni investono gli artt. 2, 3, 4, 5, 6,  7,
8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 19 nonche' l'intera  legge  della
Regione Campania n. 26 del 2017.
    Con il primo  motivo  di  ricorso  il  Presidente  del  Consiglio
ritiene che tali disposizioni si pongano in contrasto con l'art. 120,
secondo comma,  della  Costituzione  perche',  nella  misura  in  cui
attengono, sia pur limitatamente alle patologie neuropsichiatriche, a
quell'organizzazione delle reti e dei servizi  assistenziali  di  cui
deve occuparsi, e di cui starebbe in  effetti  gia'  occupandosi,  il
Commissario ad  acta  per  l'attuazione  del  Piano  di  rientro  dal
disavanzo  sanitario   della   Regione   Campania,   interferirebbero
direttamente con le funzioni del Commissario stesso.
    Con  la  seconda  censura  il  ricorrente  denuncia  le  medesime
disposizioni in relazione all'art. 117, terzo  comma,  Cost.  perche'
esse,  ponendosi  in  contrasto  con  le  previsioni  del   Programma
operativo 2016/2018  di  prosecuzione  del  Piano  di  rientro  della
Regione Campania adottato con decreto  del  Commissario  ad  acta  1°
marzo 2017, n. 14, non rispetterebbero  i  principi  fondamentali  in
materia di coordinamento della finanza pubblica previsti dall'art. 2,
commi 80 e  95,  della  legge  23  dicembre  2009,  n.  191,  recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio  annuale  e  pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2010)».
    3.- La terza e la quarta questione riguardano  il  solo  art.  19
della legge regionale impugnata.
    Con il terzo motivo  di  ricorso  viene  denunciato  il  comma  1
dell'art. 19  perche'  esso,  prevedendo  che  «All'attuazione  della
presente legge concorrono risorse del  fondo  sanitario  regionale  e
ulteriori risorse regionali proprie»,  e  non  specificando  in  cosa
consistano tali «ulteriori risorse regionali proprie», contrasterebbe
con i principi di attualita' e certezza della copertura  della  spesa
in violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost.
    Con il quarto motivo si censura il comma 2 del medesimo  art.  19
della legge regionale, il quale dispone che  «La  presente  legge  e'
attuata,  nell'immediato,  con  le  risorse  umane,   finanziarie   e
strumentali, disponibili a legislazione  vigente  e  nell'osservanza,
per l'intera durata della gestione commissariale per la  prosecuzione
del Piano di rientro  dal  disavanzo  del  settore  sanitario,  delle
disposizioni impartite dal Commissario ad  acta».  Tale  disposizione
contrasterebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., perche', nel prevedere
interventi in materia di organizzazione sanitaria non contemplati dal
Piano di rientro del disavanzo sanitario e non rispettando i  vincoli
di spesa imposti alla Regione Campania dallo stesso Piano di rientro,
violerebbe con i principi fondamentali in  materia  di  coordinamento
della finanza pubblica previsti dall'art. 2, commi  80  e  95,  della
legge n. 191 del 2009.
    4.- Il  quadro  all'interno  del  quale  si  collocano  la  legge
regionale impugnata e le censure a  essa  relative  e'  quello,  piu'
volte venuto all'esame di questa Corte sia in relazione alla  Regione
Campania oggi resistente (sentenze n. 117 del 2018; n. 180 del  2013;
n. 79 del 2013 e n. 28 del 2013), sia in relazione ad altre  Regioni,
della soggezione  degli  enti  regionali  al  piano  di  rientro  del
disavanzo sanitario  e  della  conseguente  nomina,  per  le  Regioni
inadempienti, di un Commissario ad  acta,  ai  sensi  dell'art.  120,
secondo comma, Cost. e dell'art. 4, comma  2,  del  decreto  legge  1
ottobre   2007,   n.   159    (Interventi    urgenti    in    materia
economico-finanziaria, per lo sviluppo e  l'equita'  sociale),  cosi'
come convertito dalla legge 29 novembre 2007, n. 222.
    In questo ambito, la pregressa giurisprudenza di questa Corte  ha
avuto modo di  elaborare  una  serie  di  orientamenti  che  e'  bene
richiamare per risolvere le questioni oggetto del presente giudizio.
    Quanto alla nomina di un Commissario ad acta per l'attuazione del
piano di rientro dal disavanzo sanitario della Regione, la  Corte  ha
affermato che «l'art.  120,  secondo  comma,  Cost.,  nel  consentire
l'esercizio  del  potere  sostitutivo  straordinario   del   Governo,
assicura contemporaneamente l'unita' economica della Repubblica  e  i
livelli  essenziali  delle   prestazioni   concernenti   il   diritto
fondamentale alla salute» (cosi' la sentenza n.  117  del  2018,  che
richiama sul punto la sentenza n. 14 del 2017; ma  si  vedano  anche,
identicamente, le sentenze n. 106 del 2017, n. 266 del 2016 e n.  227
del 2015).
    Quanto invece alle  funzioni  del  suddetto  Commissario,  questa
Corte ha piu' volte ricordato che esse  sono  «definite  nel  mandato
conferitogli» e «specificate dai  programmi  operativi»  ex  art.  2,
comma 88, della legge n. 191 del 2009 (sentenze n. 190 del  2017,  n.
106 del 2017, n. 14 del 2017, n. 227 del 2015).
    Ancora, in numerose occasioni questa Corte ha  affermato  che  le
funzioni del Commissario «devono restare,  fino  all'esaurimento  dei
compiti commissariali, al riparo da ogni  interferenza  degli  organi
regionali - anche qualora questi agissero per via legislativa -  pena
la violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost.» (cosi' la sentenza
n. 106 del 2017, che richiama, tra le molte, le sentenze  n.  14  del
2017; n. 266 del 2016; n. 278 e n. 110 del 2014; n. 228, n.  219,  n.
180 e n. 28 del 2013 e n. 78 del 2011; ma si vedano anche, di  nuovo,
le sentenze n. 117 del 2018 e n. 190 del 2017).
    Inoltre,  la  giurisprudenza  costituzionale  ha  insistentemente
precisato che «l'illegittimita' costituzionale della legge regionale»
per violazione dell'art. 120, secondo comma,  Cost.  «sussiste  anche
quando  l'interferenza  e'  meramente   potenziale   e,   dunque,   a
prescindere dal verificarsi di un contrasto diretto con i poteri  del
Commissario incaricato di attuare il piano di rientro»  (sentenze  n.
117 del 2018, n. 190 del 2017, n. 106 del 2017  e  n.  14  del  2017,
nello stesso senso, anche le sentenze n. 266 del  2016,  n.  227  del
2015 e n. 110 del 2014).
    Infine,  proprio  con  riferimento  a  una  legge  della  Regione
Campania, questa Corte ha ricordato che il ruolo della  Regione  «non
puo' consistere in una sovrapposizione legislativa  e  amministrativa
alle funzioni commissariali, ma deve limitarsi a compiti di impulso e
vigilanza per la garanzia dei LEA e  a  una  trasparente  e  corretta
trasposizione delle entrate e degli oneri finanziari per  la  sanita'
nel bilancio regionale» (sempre sentenza n. 117 del 2018).
    5.- Date queste premesse, la questione avente a oggetto gli artt.
2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13,  14,  15,  16,  17  e  19  della
Regione  Campania  n.   26   del   2017,   nonche'   l'intero   testo
dell'impugnata legge regionale,  sollevata  in  riferimento  all'art.
120, secondo comma, Cost., e' fondata.
    5.1.- In base alla deliberazione del Consiglio dei  ministri  del
10 luglio 2017 il Commissario  ad  acta  della  Regione  Campania  ha
attualmente «l'incarico prioritario di attuare i Programmi  operativi
2016-2018» - approvati dal precedente Commissario con decreto del  1°
marzo 2017, n. 14 - «e  gli  interventi  necessari  a  garantire,  in
maniera uniforme sul territorio regionale, l'erogazione  dei  livelli
essenziali di assistenza in condizioni di efficienza, appropriatezza,
sicurezza e qualita', nei termini  indicati  dai  Tavoli  tecnici  di
verifica,  nell'ambito   della   cornice   normativa   vigente,   con
particolare  riferimento   alle   seguenti   azioni   ed   interventi
prioritari:   i)   completamento   ed   attuazione   del   piano   di
riorganizzazione della rete ospedaliera in coerenza con il fabbisogno
assistenziale, in attuazione del regolamento adottato con decreto del
Ministero della Salute del 2 aprile 2015 n. 70 e in coerenza  con  le
indicazioni  dei  Tavoli   tecnici   di   monitoraggio;   [...]   vi)
completamento ed attuazione del piano di riorganizzazione della  rete
territoriale, in coerenza con le indicazioni dei  Tavoli  tecnici  di
monitoraggio».  I  Programmi  operativi  2016-2018,  a  loro   volta,
affermano che restano da risolvere - da parte del Commissario ad acta
- alcune «criticita'»,  in  particolare  relative  al  «completamento
della  fase  implementativa  delle  Reti  assistenziali  cosi'   come
programmate e rimodulazione  della  Rete  ospedaliera».  Inoltre,  il
Programma 16 individua gli  interventi  previsti  in  relazione  alla
«Rete ospedaliera e reti tempo dipendenti»; il  Programma  17  elenca
gli  interventi  previsti  in  relazione  alle  «Reti  cliniche»;  il
Programma 19  dispone  gli  interventi  previsti  in  relazione  alla
«assistenza      sociosanitaria      territoriale:      residenziale,
semiresidenziale, domiciliare e ambulatoriale», occupandosi anche tra
l'altro dei «disturbi dello  spettro  autistico  e/o  disturbi  della
sfera cognitiva e relazionale», sia degli adulti sia dei soggetti  in
eta' evolutiva, e in generale della «Salute mentale».
    5.2.- Il Presidente del  Consiglio  dei  ministri,  con  ragione,
ritiene che la legge regionale impugnata interferisca con gli  ambiti
riservati al Commissario ad acta, dettando previsioni  relative  alla
«riorganizzazione della rete ospedaliera»  e  alla  «riorganizzazione
della  rete  territoriale»,  benche'  limitatamente  agli  interventi
relativi  a  «i   disturbi   del   neurosviluppo   e   le   patologie
neuropsichiatriche  delle  persone  in  eta'  evolutiva,  nonche'   i
disturbi dello spettro autistico», questi ultimi riferiti  a  persone
di ogni eta'.
    5.3.- La legge regionale  impugnata,  composta  da  23  articoli,
infatti, nel suo Titolo I, dopo avere dichiarato il  suo  oggetto,  e
cioe' le  patologie  di  cui  si  occupa  (appunto  «i  disturbi  del
neurosviluppo e le patologie neuropsichiatriche delle persone in eta'
evolutiva, nonche' i disturbi dello spettro autistico», questi ultimi
riferiti a persone di ogni eta'), e avere enunciato le sue  finalita'
(art. 1),  provvede  all'organizzazione  delle  strutture  necessarie
all'erogazione di servizi relativi  alle  richiamate  patologie:  nel
Capo II istituisce e disciplina due «Organismi consultivi regionali e
di  riferimento»  per  quelle  patologie  (una  Consulta   regionale,
all'art. 2, e una Commissione tecnico scientifica regionale, all'art.
3); nel Capo  III  si  occupa  della  «Organizzazione  dei  servizi»,
prevedendo una «Rete regionale integrata dei servizi»  (art.  4),  un
«Centro   Unico   per    la    Neuropsichiatria    dell'Infanzia    e
dell'Adolescenza e dello Spettro Autistico» (art. 5) e i  «Nuclei  di
Neuropsichiatria  dell'Infanzia  e  dell'Adolescenza»  (art.  6),   e
regolando i relativi «Servizi ospedalieri» (art.  7)  e  le  relative
«Strutture a ciclo residenziale semiresidenziale» (art. 8); nel  Capo
IV prevede alcuni «Interventi di supporto» (artt. 9-11).  Nel  Titolo
II, invece, la legge regionale detta «Disposizioni specifiche per  le
persone affette da disturbi dello spettro  autistico»  e  anche  qui,
dopo avere enunciato alcuni «Principi generali»  nel  Capo  I  (artt.
12-13), nel Capo II si occupa della «Organizzazione dei servizi», sia
quanto alle modalita' della loro erogazione presso ciascuna Asl (art.
14), sia  disciplinando  specificamente  i  «Servizi  residenziali  e
semiresidenziali» (art. 15) e i centri regionali di  riferimento  per
l'autismo (art. 16). L'art. 17, poi, impone  la  formazione  continua
degli operatori e l'art. 18 prevede  l'istituzione  di  un  organismo
regionale  di  conciliazione  per  le  controversie   che   dovessero
insorgere  sul  tema  del  trattamento  dei  disturbi  dello  spettro
autistico. Il Titolo III, infine, contiene le «Disposizioni  generali
e di chiusura».
    Poiche'  non  c'e'  alcuna  previsione  della   legge   regionale
impugnata che non attenga a profili di organizzazione dei  servizi  -
ospedalieri e territoriali - relativi agli  «interventi  diagnostici,
terapeutici, abilitativi e riabilitativi» (cosi' l'art. 1 della legge
regionale) per  le  patologie  oggetto  dell'intervento  legislativo,
risulta palese che l'intera legge della Regione Campania  n.  26  del
2017 interferisce con le attribuzioni del Commissario ad  acta  della
Regione  Campania,  cosi'  come  stabilite  dalla  deliberazione  del
Consiglio dei ministri del 10 luglio 2017 e specificate dai programmi
operativi sopra richiamati.
    L'interferenza della legge regionale impugnata  con  le  funzioni
commissariali  ne  comporta   l'illegittimita'   costituzionale   per
contrasto  con  l'art.  120,  secondo  comma,  Cost.,   non   essendo
sufficiente a preservare la legge da tale vizio la generica  clausola
di salvaguardia contenuta nell'art. 20.
    5.4.- D'altra parte, l'assistenza sociosanitaria  ai  minori  con
disturbi in ambito  neuropsichiatrico  e  del  neurosviluppo  e  alle
persone con disturbi dello spettro  autistico  e'  ricompresa  tra  i
livelli essenziali di assistenza (LEA) definiti dagli artt. 25, 32  e
60 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri  12  gennaio
2017  (Definizione  e  aggiornamento  dei   livelli   essenziali   di
assistenza, di cui all'art. 1, comma 7, del  decreto  legislativo  30
dicembre 1992, n. 502), di cui il Commissario deve farsi  carico  con
priorita'.  Ne  consegue  che   assicurare   l'erogazione   di   tali
prestazioni rientra nelle attribuzioni del Commissario ad acta  e  il
servizio ad esse relativo deve comunque essere garantito, secondo  le
specificazioni contenute nei Programmi operativi e nelle  indicazioni
dei Tavoli tecnici.
    6.- Cio' detto, questa  Corte  non  puo'  esimersi  dal  rilevare
l'anomalia di un commissariamento della sanita'  regionale  protratto
per  oltre  un  decennio,  senza  che  l'obiettivo  del   risanamento
finanziario sia stato raggiunto, con tutte le ripercussioni che  esso
determina anche sugli equilibri della forma di governo  regionale,  a
causa del perdurante  esautoramento  del  Consiglio  e  della  stessa
Giunta a favore  del  Commissario  ad  acta,  soprattutto  quando  e'
impersonato dal Presidente della Giunta, in un ambito cruciale per il
governo della Regione.
    7.- L'accoglimento della questione in riferimento  all'art.  120,
secondo comma, Cost. determina l'assorbimento delle restanti censure.
     

                          per questi motivi
                       LA CORTE COSTITUZIONALE

    dichiara  l'illegittimita'  costituzionale  della   legge   della
Regione Campania 28 settembre 2017, n. 26 (Organizzazione dei servizi
a  favore  delle  persone  in  eta'  evolutiva   con   disturbi   del
neurosviluppo e patologie  neuropsichiatriche  e  delle  persone  con
disturbi dello spettro autistico).
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 ottobre 2018.

                                F.to:
                    Giorgio LATTANZI, Presidente
                      Marta CARTABIA, Redattore
                    Filomena PERRONE, Cancelliere

    Depositata in Cancelleria il 15 novembre 2018.

                           Il Cancelliere
                       F.to: Filomena PERRONE