Ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica. La Camera dei deputati impegna il Governo a ridurre il versamento per il contributo unificato in sede giurisdizionale ma ripristina la gratuità in sede consultiva.

martedì 31 luglio 2012

Ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica. La Camera dei deputati impegna il Governo a ridurre il versamento per il contributo unificato in sede giurisdizionale ma ripristina la gratuità in sede consultiva.

Riceviamo e vlenieri pubblichiamo

La disciplina per i procedimenti in materia di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199) ha conservato la natura di epoca monarchica ovvero senza l'assistenza di un legale, completamente gratuita e con il beneficio dei termini di presentazione particolarmente ampi, da proporre davanti ai Ministeri competenti o, in mancanza di questi, alla Presidenza del Consiglio, fatto salvo l’istituto della trasposizione dalla sede consultiva a quella giurisdizionale.

In tale ottica si inquadra l’Ordine del giorno dell’on. Maurizio Turco - su proposta del PDM – (link atto camera >>>), accolto dalla Camera dei deputati, che ha ribadito la volontà del legislatore nel rimarcare la gratuità del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica in sede consultiva (articolo 57 della legge 21 novembre 2000, n. 342) «a seguito di una grossolana interpretazione del dispositivo che ha introdotto le variazioni agli importi del contributo unificato per i processi amministrativi, penali, civili e tributari» (articolo 37, comma 6, lettera s) del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111) inoltre ha impegnato il Governo nei casi di trasposizione dalla sede consultiva a quella giurisdizionale «a valutare, compatibilmente con le esigenze di finanza pubblica, la possibilità di ridurre il versamento per il contributo unificato relativo al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica».

Finalmente una buona novella!

Antonio De Muro

Di seguito l’atto richiamato:

Atto Camera

Ordine del Giorno 9/05312/108

presentato da TURCO Maurizio

testo di

Mercoledì 25 luglio 2012, seduta n. 672

La Camera,

premesso che:

il decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, recante «Disposizioni urgente per la stabilizzazione finanziaria» all'articolo 37, comma 6-bis, lettera e), prevede espressamente: «in tutti gli altri casi non previsti dalle lettere precedenti e per il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica nei casi ammessi dalla normativa vigente, il contributo dovuto è di euro 600»;

a seguito di una grossolana interpretazione del dispositivo che ha introdotto le variazioni agli importi del contributo unificato per i processi amministrativi, penali, civili e tributari, alcuni Ministeri hanno inteso richiedere, al proprio personale dipendente, un contributo unificato di 600,00 euro per la presentazione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, anche in materia dei rapporto del pubblico impiego;

è necessario definire, al fine di comprendere in quale errore valutativo sono incorsi detti Dicasteri nel voler imporre un contributo unificato di euro 600,00 per il rimedio extra-ordinem definito dal decreto dei Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n.1199, qual è la natura extra-giudiziale del ricorso straordinario e quale quella tributaria del contributo unificato previsto dal T.U. n.115 del 2002;

il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è un rimedio extra-ordinem ed alternativo a quello giurisdizionale, secondo cui, qualora si presenta ricorso all'uno, è esclusa la possibilità di presentarlo nell'altra sede, in particolare:

a) il procedimento per ricorso straordinario è scritto e a contraddittorio imperfetto, in quanto:

la parte non deposita il ricorso direttamente al Consiglio di Stato (tranne il caso di inerzia dell'amministrazione), ma deve attendere il deposito da parte dell'amministrazione;

la vigente normativa non consente che la parte ricorrente, o il difensore della parte stessa, siano sentiti personalmente atteso che per le adunanze delle sezioni consultive del Consiglio di Stato valgono le disposizioni dell'articolo 49, comma 1, del regio decreto 21 aprile 1942 n. 444, secondo cui «gli affari sui quali è chiesto parere non possono essere discussi con l'intervento»;

non è formalmente previsto che le controdeduzioni dell'amministrazione siano portate a conoscenza del ricorrente e che questo possa presentare repliche e memorie;

non è previsto che la data dell'adunanza sia comunicata alle parti, che non possono parteciparvi;

l'adunanza di decisione, sia della domanda cautelare, che del merito, non è pubblica e non consente la partecipazione nemmeno delle parti e loro difensori;

non è previsto che il parere istruttorio dei Consiglio di Stato e gli adempimenti dell'amministrazione siano portati a conoscenza del ricorrente;

non è previsto, in caso di rilievo di ufficio di cause di inammissibilità, irricevibilità, improcedibilità, sia acquisita memoria del ricorrente;

b) a tale contraddittorio imperfetto ha posto parziale rimedio la giurisprudenza consultiva:

in caso di deposito diretto presso il Consiglio di Stato, di ricorsi, istanze, memorie, documenti, le sezioni consultive dispongono la trasmissione di essi al Ministero competente, per le controdeduzioni del caso, e nel frattempo sospendono la pronuncia dei parere definitivo;

a fronte, pertanto, di istanze, atti, memorie, relativi a ricorsi già pendenti, gli stessi vengono inseriti nel relativo fascicolo, e istruiti con richiesta di deduzioni all'amministrazione;

a fronte di ricorsi nuovi, depositati direttamente al Consiglio, si applica estensivamente l'articolo 11, del decreto del Presidente della Repubblica n. 1199 del 1971, e si assumono i ricorsi nel ruolo degli affari consultivi della sezione;

quanto, poi, al più delicato problema di assicurare al ricorrente la conoscenza delle controdeduzioni dell'amministrazione, la giurisprudenza impone all'amministrazione di portare il ricorrente a conoscenza delle proprie controdeduzioni e documenti solo se c’è una istanza in tal senso proveniente dall'interessato;

dopo l'entrata in vigore della legge n. 241 del 1990, si è osservato che seppure non vi è un puntuale obbligo in tal senso nel decreto del Presidente della Repubblica n. 1199 del 1971, tuttavia dalla legge n. 241 del 1990 discende il principio dell'accessibilità dei documenti amministrativi. Pertanto, se c’è richiesta dell'interessato, e non vi sono casi di segreto previsti dall'ordinamento, l'amministrazione deve mettere a disposizione dei ricorrente le proprie deduzioni e i documenti su cui si fondano;

se l'amministrazione non ha già provveduto sull'istanza del ricorrente, la sezione consultiva ordina all'amministrazione di portare a conoscenza dei ricorrente le controdeduzioni e documenti, fissando anche il termine entro cui il ricorrente pub presentare repliche e documenti, ovvero articolare motivi aggiunti;

il Consiglio di Stato ha infatti affermato che il ricorrente in sede straordinaria che lo richieda espressamente, ha diritto di prendere visione della relazione inviata dall'amministrazione riferente, degli atti dell'istruttoria e degli altri documenti contenuti nel fascicolo inviato dall'amministrazione ai Consiglio di Stato per il parere;

le pronunce più recenti scandiscono la tempistica del contraddittorio, assegnando un termine all'amministrazione, un ulteriore termine al ricorrente per la presentazione di memorie, documenti, motivi aggiunti, nonché un ulteriore termine all'amministrazione per le sue repliche (Cons. St., sez. III, 15 maggio 2007 n. 463; Id., sez. III, 6 febbraio 2007 n. 4336/2006);

c) anche le soluzioni proposte dal Consiglio di Stato appaiono imperfette, perché sarebbe necessario portare il ricorrente a conoscenza di deduzioni e documenti dell'amministrazione in ogni caso, e non solo su sua richiesta in quanto più che un vero e proprio contraddittorio, proprio del processo, si realizza invece un accesso a documenti, proprio del procedimento amministrativo. E, invero, l'accesso opera solo su istanza di parte, il contraddittorio opera ex lege e di ufficio;

un altro ambito in cui il contraddittorio non è perfetto attiene al caso in cui il Consiglio di Stato emette un parere istruttorio. Infatti la richiesta istruttoria è rivolta all'amministrazione, che ne trasmette l'esito al Consiglio di Stato, il tutto senza che il ricorrente ne abbia notizia;

la più recente giurisprudenza consultiva tende a imporre all'amministrazione di portare a conoscenza del ricorrente sia il parere istruttorio del Consiglio di Stato (Cons. St., sez. III, 10 luglio 2007 n. 2365), sia gli adempimenti espletati dall'amministrazione in esecuzione di esso (Cons. St., sez. III, 12 giugno 2007 n. 941); rimangono fermi taluni dei principi sopra enunciati, e, in particolare, che l'adunanza non è pubblica, della sua data non è fatto avviso alle parti, le parti e i difensori non possono parteciparvi, non può essere disposta l'audizione della parte;

rimane fermo che non è consentito il deposito diretto di atti ad opera del ricorrente presso il Consiglio di Stato, salvo il caso dell'inerzia dell'amministrazione, ai sensi dell'articolo 11 del decreto del Presidente della Repubblica n. 1199 del 1971, e salva la recente apertura per il caso della domanda cautelare;

i controinteressati possono chiedere la trasposizione del ricorso straordinario in sede giurisdizionale. In tal caso il ricorrente originario ha l'onere di riassumere il contenzioso davanti al giudice;

la trasposizione avviene mediante deposito, da parte dell'originario ricorrente in sede straordinaria, di atto di costituzione in giudizio. Si tratta, nella forma e nella sostanza, di una riassunzione dell'originario ricorso, che non può contenere motivi diversi;

tale riassunzione deve avvenire nel termine di sessanta giorni dal ricevimento dell'atto di opposizione. Tale termine decorre da quando viene ricevuta l'istanza di trasposizione;

il deposito in giudizio dell'atto di trasposizione va invece equiparato al «deposita del ricorso»;

il decreto del Presidente della Repubblica di decisione del ricorso straordinario è un atto amministrativo;

ancora recentemente, in virtù del principio di eletta una via, non datur recursus ad alteram si è espresso il Consiglio di Stato secondo cui la proposizione di un ricorso al Tar, avverso gli stessi provvedimenti, in seguito impugnati con ricorso straordinario, rende quest'ultimo inammissibile per violazione del principio di alternatività;

oltre al principio di alternatività rispetto al ricorso giurisdizionale, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, non ha rispetto a quello, le caratteristiche della giurisdizione, quale la terziarietà, l'indipendenza, la collegialità e l'appellabilità, ma soprattutto quelle di carattere onerose e processuali proprie del contenzioso giurisdizionale che giustificano, invece, il versamento di un contributo unificato. Infatti, esso è solo un rimedio all'interno di un processo di «Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi amministrativi»;

la natura extra-ordinem dei ricorso straordinario è stata più volte ribadita anche e soprattutto dalla Corte costituzionale, peraltro ancora con la sentenza n. 254 del 21, luglio 2004, evidenziando un orientamento riduttivo della effettività del rimedio di tutela e richiamando più volte le conclusioni cui erano giunte le Sezioni Unite della Cassazione;

l'unico punto di contatto tra i due istituti (quello extra-ordinem e quello giurisdizionale) avviene soltanto in caso di trasposizione dei ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ad opera di terzi davanti al TAR, ai sensi rispettivamente dell'articolo 10 (Opposizione dei contro interessati) del decreto del Presidente della Repubblica 1199 del 1971 e dell'articolo 48 (Giudizio conseguente alla trasposizione del ricorso straordinario) del CPA, a cui fa proprio riferimento l'articolo 37, comma 6, lettera s), del decreto-legge 6 luglio 2011 n. 98 e della cui errata interpretazione fanno vexata quaestio i predetti Dicasteri;

per inciso, nel caso di trasposizione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica in sede giurisdizionale l'attuale contributo unificato è quello previsto dall'articolo 37 comma 6, lettera s), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98;

per quanto attiene la natura speciale del contributo unificato occorre riferirsi necessariamente a quanto previsto dal Testo Unico in materia di spese di giustizia, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, che determina, in maniera incontrovertibile, l'ambito applicativo dello stesso e l'oggetto della propria disciplina (articolo 1 Oggetto, 1. Le norme del presente testo unico disciplinano le voci e le procedure di spesa dei processi;). Ancora, subito dopo, lo stesso testo unico chiarisce a quali ordinamenti – e solo ordinamenti –, si applica il T.U. e precisamente al processo penale, civile, amministrativo, contabile e tributario, escludendo così tutti gli altri tipi e atipici rimedi di natura extra-ordinem (articolo 2 Ambito di applicazione, 1. Le norme dei presente testo unico si applicano al processo penale, civile, amministrativo, contabile e tributario, con l'eccezione di quelle espressamente riferite dal presente testo unico ad uno o più degli stessi processi; 2. Le spese del processo amministrativo, contabile e tributario sono, inoltre, regolate dalle norme speciali della parte VIII del presente testo unico);

l'articolo 3, comma 1, che il T.U. chiarisce in modo palese che cosa s'intende, ai fini dell'applicazione del contributo unificato, per processo (articolo 3 (Definizioni) 1. Ai fini del presente testo unico, se non diversamente ed espressamente indicato: o) «processo» è qualunque procedimento contenzioso o non contenziosa di natura giurisdizionale);

in ordine a quanto evidenziato dal combinato delle due normative in oggetto il ricorso straordinario ai Presidente della Repubblica non riveste un'autonoma natura giurisdizionale ma soltanto quella di rimedio semplificativo;

il ricorso straordinario non presenta caratteri minimamente avvicinabili a quelli ordinamentali, che invece, per la loro tipicità e complessità, giustificano quelle spese ripetibili e non ripetibili previste all'articolo 5 del T.U., con la conseguenza logica che queste non possono essere intese all'interno di un imposizione, peraltro non prevista letteralmente dal dispositivo di cui all'articolo 13, comma 6-bis dello stesso T.U., mentre lo sono espressamente previste per i ricorsi giurisdizionali (espressamente citati) avanti alle rispettive sedi, Civile, Penale, Amministrativa e Tributaria;

secondo l'interpretazione letterale della norma, l'articolo 13, comma 6-bis dei T.U.: «Il contributo unificato per i ricorsi proposti davanti ai Tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di Stato è dovuto nei seguenti importi» e la discendente lettera (e) «in tutti gli altri casi non previsti dalle lettere precedenti e per il ricorso straordinario al Presidente della repubblica, nei casi ammessi dalla normativa vigente, il contributo dovuto è di euro 600.» ed essendo assodato che il ricorso straordinario al PdR (come anche il propedeutico ricorso gerarchico) non viene presentato avanti al Tar o al Consiglio di Stato, perché proprio di un procedimento extra-ordinem, è ovvio che il riferimento allo stesso è funzionale solo al caso della trasposizione in sede giurisdizionale di fronte al Tribunale amministrativo competente. Solo in questo momento è dovuto il previsto contributo unificato dalla parte che agisce in giudizio. Conseguentemente l'unico caso al momento chiaro e legislativamente giustificato è solo quello previsto dal combinato disposto dell'articolo 10 del decreto del Presidente della Repubblica 1199 del 1971 e 48 del decreto legislativo il n. 104 del 2 luglio 2010;

insistere sull'attribuzione di un onere del genere, su uno strumento di carattere straordinario e non ordinamentale, violerebbe, non solo dei principi di diritto – e soprattutto di norme di carattere costituzionale –, ma si violerebbe e si interpreterebbe falsamente una norma, costruita, invece, esattamente e giuridicamente dal legislatore e finalizzata ad indicare come ricorso straordinario al Capo dello Stato, all'interno delle spese di giustizia per i ricorsi presentati avanti ai TAR ed al CdS, solo quello presupposto dall'istituto della trasposizione;

diversamente non potrebbe intendersi, altrimenti, difformemente da quello che è lo spirito della legge e della volontà del legislatore, in applicazione del dettato dei commi anzidetti, a parità di ricorso, presentato per motivi di pubblico impiego (ricorso alla documentazione caratteristica, sanzione disciplinare eccetera) al Tar e per cui necessita giustamente del pagamento dei contributo unificato (nei limiti e nei quantum stabilito dal T.U.), e lo stesso, presentato come ricorso straordinario al Capo dello Stato, per cui non necessita il pagamento, ma si vuole erroneamente rappresentare invece che ne occorrono 600,00 di Euro, palesandosi una evidente contraddizione sperequativa. Cioè, paradossalmente, costerebbe, nel caso del dipendente pubblico, meno impugnare davanti al TAR, opposizione che legittimamente prevede una necessità di pagamento di spese in quanto piena giurisdizione, rispetto al rimedio del ricorso straordinario, che non si colloca, invece, in alcun alcuna giurisdizione;

la recentissima sentenza della Suprema Corte Sez. del Lavoro del 26 gennaio 2012 n. 1111 ha riaffermato il principio secondo cui la norma giuridica deve essere interpretata, prima di ogni cosa, al punto di vista letterale, non potendo attribuirsi altro senso se non quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse all'interno, dunque, dello stesso articolo 13 comma 6-bis: «per i ricorsi proposti davanti ai Tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di Stato» e alla sua lettera (e) «in tutti gli altri casi non previsti dalle lettere precedenti e per il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, nei casi ammessi dalla normativa»;

ove ciò non fosse sufficiente, in ragione di tale chiara univocità letterale della disposizione, si ricorda altresì che, in applicazione dei brocardo «in claris non fit interpretatio» codificato dall'articolo 12 delle Disposizioni preliminari al Codice civile, è stato costantemente affermato che: «A norma dell'articolo 12 delle preleggi, nell'interpretazione delle norme giuridiche si può procedere alla ricerca della effettiva mens legis, sul presupposto che il legislatore abbia inteso sancire una norma diversa da quella che è resa manifesta dalla sua dizione letterale, solo nel caso in cui la lettera della legge non sia chiara ed inequivoca.» (Corte di Cassazione Sezione Lavoro civile, Sentenza 20.03.1990, n. 2309 e, nello stesso senso, Corte di Cassazione Sezione lavoro civile, Sentenza 26.09.1988, n. 5247);

in buona sostanza se il legislatore avesse voluto intendere ex-novo l'imposizione tributaria su un rimedio come quello straordinario al PdR avrebbe certamente non dovuto inserirlo all'interno di modifiche apportate al Testo Unico in materia di spese di giustizia, perché il ricorso straordinario al PdR ne risulta completamente estraneo sia sostanzialmente che formalmente, ma invece, correttamente, avrebbe dovuto abrogare l'articolo 57 della legge 342 del 21 novembre 2000 (Soppressione della tassa sui ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica. 1. Le tasse per il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, per il ricorso principale e per la domanda incidentale di sospensione al Consiglio di Stato di cui all'articolo 7, primo e terzo comma, della legge 21 dicembre 1950, n. 1018, sono soppresse) abrogazione non avvenuta a mente del decreto-legge 98/2011, rafforzando così la convinzione che si deve intendere operante una sempre maggior distinzione tra trasposizione e ricorso straordinario ai Capo dello Stato e tra rimedio e ordinamento;

in osservanza dei principi del sistema tributario e degli articolo 3, 23, 53 e 97 della Costituzione e dell'articolo 2, comma 1 della legge n. 212 del 27 luglio 2000, se il legislatore avesse inteso introdurre, ma così non è stato, un contributo unificato per il ricorso straordinario, ne avrebbe necessariamente fatto riferimento nel titolo dell'oggetto, nelle partizioni della rubrica e nei singoli articoli, al fine di favorire l'equità dell'accesso alla domanda di giustizia e quindi la crescita civile del Paese;

impegna il Governo

a valutare, compatibilmente con le esigenze di finanza pubblica, la possibilità di ridurre il versamento per il contributo unificato relativo al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

9/5312/108. (Testo modificato nel corso della seduta) Maurizio Turco, Beltrandi, Bernardini, Farina Coscioni, Mecacci, Zamparutti.