Cons. Stato Sez. II, Sent., (ud. 06/02/2024) 19-02-2024, n. 1607
Fatto Diritto P.Q.M.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1312 del 2022, proposto dalla signora OMISSIS, rappresentata e difesa dagli avvocati
contro
il Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali - Corpo forestale dello Stato, il Ministero dell'interno e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
nei confronti
del signor OMISSIS, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. Seconda ter, n. 7975/2021, pubblicata il 6 luglio 2021, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali - Corpo Forestale dello Stato e del Ministero dell'interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2024 il consigliere Giancarlo Carmelo Pezzuto e dato per presente l'avvocato dello Stato Maurizio Greco, che ne ha fatto espressa richiesta in sede di istanza di passaggio in decisione prodotta il 29 gennaio 2024;
Svolgimento del processo
1. La signora OMISSIS, già agente scelto del soppresso Corpo Forestale dello Stato, impugna la sentenza in epigrafe, che ha dichiarato improcedibile - con contestuale affermazione della sua infondatezza nel merito - il ricorso dalla medesima proposto in primo grado avverso l'assegnazione, in sede di attuazione della riforma che ha interessato l'Amministrazione di precedente appartenenza, al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco anziché, come dall'interessata auspicato, all'Arma dei Carabinieri.
2. L'appellante premette di aver prestato servizio nella prima parte della sua carriera presso la sede di OMISSIS, per essere poi trasferita a domanda nel 2011 presso il Nucleo Operativo Speciale (NOS) di OMISSIS (LT), ove aveva continuato a prestare servizio sino al 31 dicembre 2016 svolgendo prevalentemente funzioni di polizia giudiziaria e di pubblica sicurezza (o amministrative) ed "intervenendo solo episodicamente su incendi boschivi", non avendo peraltro mai conseguito l'abilitazione D. o frequentato corsi specifici per tale attività.
L'interessata, che in ragione di tali circostanze nutriva l'aspettativa di transitare nell'Arma dei Carabinieri, veniva tuttavia inquadrata nei ruoli del Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, essendo stato attribuito in sede di attuazione della riforma precipuo rilievo al reparto di appartenenza in applicazione dell'art. 12, comma 2, lettera a), n. 2), del D.Lgs. n. 177 del 2016, che fa a tal fine riferimento al personale, tra l'altro, "dei nuclei operativi speciali e di protezione civile (NOS)".
3. Avverso i relativi provvedimenti la predetta proponeva ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, poi trasposto in sede giurisdizionale; il T.a.r. così adìto dichiarava il gravame improcedibile - in ragione della mancata impugnazione (anche) del decreto (o dei decreti) del Capo del Corpo forestale che aveva(no) destinato le unità all'Arma dei Carabinieri senza includere la ricorrente - nonché infondato nel merito, ritenendo corretta l'assegnazione al Corpo nazionale dei VV.FF. basata sul citato criterio normativo della pregressa appartenenza dell'interessata ad un NOS, ritenuto prioritario rispetto agli ulteriori criteri ivi previsti.
4. Avverso detta pronuncia l'interessata propone ora appello, affidandosi, in sintesi, ai seguenti motivi:
I. omessa pronuncia sull'istanza proposta nel corso del giudizio ai sensi dell'art. 116, comma 2, c.p.a., non avendo l'Amministrazione riscontrato la precedente richiesta di accesso ai documenti del procedimento ed avendo il primo giudice erroneamente ritenuto rinunciata l'istanza medesima;
II. erroneità della sentenza laddove ha ritenuto improcedibile il ricorso per omessa impugnazione dei provvedimenti con i quali gli ex appartenenti al Corpo forestale sono stati inquadrati nell'Arma dei Carabinieri, nonché violazione dell'art. 73 c.p.a. in relazione all'improcedibilità del gravame rilevata d'ufficio, non essendo le parti comparse alla relativa udienza rimettendosi con note d'udienza agli scritti difensivi, in ciò avvalendosi di una delle modalità espressamente previste per far fronte all'allora vigente stato emergenziale da Covid-19;
III. erroneità delle conclusioni del primo giudice in ordine alla ritenuta infondatezza nel merito del ricorso per mancata valutazione delle qualifiche e delle funzioni in concreto svolte dall'interessata.
Nel medesimo contesto l'appellante ripropone le censure dedotte in primo grado e non esaminate dal T.a.r., di seguito sinteticamente indicate:
IV. carenza di istruttoria e violazione delle garanzie partecipative;
V. carenza di motivazione con riferimento alla posizione delle singole unità di personale.
5. Le Amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio e, con memoria in data 28 marzo 2022, hanno confutato i motivi di controparte chiedendo il rigetto dell'appello.
6. Con memoria del 3 gennaio 2024 l'appellante ha ribadito le proprie tesi, citando a supporto taluni precedenti giurisprudenziali di questo Consiglio di Stato.
7. All'udienza pubblica del 6 febbraio 2024 la causa è stata ritualmente chiamata e trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
8. L'appello non è meritevole di accoglimento.
8.1. Con riferimento alla prima censura se, per un verso, è pur vero che l'istanza di accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a. non era stata espressamente rinunciata, come correttamente eccepito dall'appellante, per altro verso tale circostanza non appare di per sé idonea a giungere alla riforma della sentenza gravata.
In primo luogo, va rilevato che la censura in esame non rientra fra i casi tassativamente previsti di rimessione al primo giudice ai sensi dell'art. 105 c.p.a.
Sotto altro profilo, questo giudice di appello non ritiene necessario disporre l'acquisizione di ulteriori documenti utili ai fini del decidere, alla luce delle conclusioni raggiunte in termini di infondatezza del gravame, come di seguito argomentate (delibazione di irrilevanza dell'accesso a fini difensivi che resta sempre consentita al Collegio giudicante, anche a seguito delle statuizioni dell'Adunanza Plenaria n. 4 del 2023).
8.2. Venendo al secondo motivo - anche a non voler considerare che il primo giudice ha dato espressamente atto di aver "preannunciato" ai sensi dell'art. 73 c.p.a. la sussistenza dei profili di improcedibilità poi meglio esplicitati in sentenza - ritiene il Collegio che, in ossequio al principio di economia processuale e della c.d. 'ragione più liquida', anche l'eccezione di rito (relativa alla mancata impugnazione del provvedimento di inquadramento degli altri soggetti provenienti dal CFS nell'Arma dei Carabinieri) debba assorbirsi, in quanto le ragioni dell'appellante appaiono, come si è già detto, infondate nel merito.
8.3. A tali conclusioni di infondatezza si perviene scrutinando il terzo motivo di appello, condividendosi anche su tale profilo quanto rilevato dal T.a.r. in ordine alla "evidente priorità di quello espresso alla lettera a), finalizzato ad attuare il principio della necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale. Conseguentemente, i criteri indicati alle lettere b) e c) hanno entrambi carattere aggiuntivo e operano in funzione subordinata e sequenziale rispetto ai criteri di cui alla lettera a), in guisa che alle successive lettere b) e c) si può fare ricorso via via che i criteri precedenti non siano risultati risolutori. Pertanto, i criteri graduali delineati dal legislatore impongono che la prima operazione da compiere sia quella di valutare se il personale da assegnare all'una o all'altra delle Amministrazioni indicate nel comma 1 dell'art.12 (Arma dei carabinieri; Corpo nazionale dei vigili del fuoco; Polizia di Stato; Corpo della Guardia di Finanza; Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali) fosse impiegato, alla data di entrata in vigore del decreto legislativo, nelle unità dedicate all'assolvimento delle funzioni trasferite a ciascuna delle medesime amministrazioni. Solo ove non si riscontrasse detta condizione vanno applicati i criteri enucleati alle lettere b) e c) sopra citate; mentre, e per converso, detti supplementari criteri di assegnazione rimangono non operativi ove il ricorso al solo criterio di cui alla lett. a) venga a rilevarsi risolutivo".
A ben vedere, la stessa sentenza di questo Consiglio di Stato n. 5739/2022, evocata dall'appellante nella memoria del 3 gennaio 2024, afferma chiaramente che "'i criteri enucleati nelle lettere a), b) e c) del comma 2 dell'art. 12 sono in rapporto di gradualità, con un'evidente priorità di quello espresso alla lettera a), finalizzato ad attuare il principio della necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale, nel necessario rispetto dei ruoli di appartenenza del personale del Corpo forestale dello Stato'. Di conseguenza, i criteri indicati alle lettere b) e c) hanno entrambi carattere aggiuntivo e operano in funzione subordinata e sequenziale rispetto ai criteri di cui alla lettera a), qualora l'applicazione degli stessi non porti a risultati concludenti, come del resto chiarito dalla citata giurisprudenza consultiva di questo Consiglio"; principio, questo, sancito - vale rilevare - da consolidati pronunciamenti di questo Consiglio (cfr., in termini, Cons. Stato, parere della Commissione speciale n. 2112/2016, nonché, ex pluribus, Cons. Stato, Sez. II, n. 2373/2023, n. 778/2023, n. 10488/2022, n. 9792/2022, n. 9766/2022, n. 4560/2022 e l'ulteriore giurisprudenza ivi richiamata).
Ma v'è di più.
La fattispecie esaminata nella sentenza evocata dall'appellante non è affatto sovrapponibile a quella in esame ed anzi muove da una situazione di fatto sostanzialmente opposta, dal momento che in quell'ipotesi, come rilevato nella pronuncia in questione, l'Amministrazione aveva "ammesso esplicitamente di aver disatteso (…) il principio della gradualità dei criteri sancito dalla giurisprudenza, (…) destinando l'appellato al Corpo dei Vigili del fuoco in violazione del criterio di cui alla lett. a) dell'art. 12 del D.Lgs. n. 177 del 2016, e ciò perché altrimenti (cioè se avesse rispettato il criterio normativo) non avrebbe potuto coprire tutti i posti presso tale Amministrazione, questione che, ammessane per ipotesi la fondatezza (posto che viene affermata ma non comprovata), certo non poteva condurre a disapplicare la legge".
Appare, per contro, di tutta evidenza che nella controversia all'esame l'Amministrazione si è invece - doverosamente - attenuta proprio al criterio prioritario indicato per l'appunto dalla lettera a) della norma in parola, assegnando conseguentemente l'appellante al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco in quanto in precedenza impiegata presso un NOS.
Giova in proposito ricordare che il citato art. 12 demandava espressamente al Capo del Corpo forestale dello Stato l'incombenza di individuare l'Amministrazione di assegnazione del personale disponendo alla lettera a) del comma 2 di tener "conto dell'impiego, alla data di entrata in vigore del presente decreto, nelle unità dedicate all'assolvimento delle funzioni trasferite a ciascuna delle medesime Amministrazioni, e in particolare: (…) 2) per le competenze attribuite al Corpo nazionale dei vigili del fuoco ai sensi dell'articolo 9: centri operativi antincendio boschivo (C.); nuclei operativi speciali e di protezione civile (NOS); linee volo dedicate o impiegate per le specifiche attività, nella consistenza indicata nella tabella A di cui al comma 1; centro operativo aereo unificato (COAU)".
Ne deriva che l'appartenenza di un'unità di personale, come nel caso dell'appellante, ad un NOS costituiva ai sensi della lettera a) del comma 2 dell'art. 12 innanzi richiamato un vincolo per l'Amministrazione alla sua assegnazione al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, potendosi far riferimento, come già ricordato, agli ulteriori criteri individuati dalle successive lettere b) e c) solo in via di graduale residualità, circostanza che con ogni evidenza nella presente fattispecie non si è resa necessaria avendo assunto rilievo sufficiente e al tempo stesso decisivo il prioritario criterio imposto, per l'appunto, dalla citata lettera a).
9. In virtù di quanto sin qui rilevato le ulteriori doglianze di parte appellante concernenti asserito difetto di istruttoria e di motivazione, riproposte in sede di appello in quanto non esaminate in primo grado, non sono a loro volta meritevoli di accoglimento, posto che, come si è detto, l'Amministrazione ha inquadrato l'appellante nel Corpo nazionale dei Vigli del fuoco in aderenza ad un vincolo normativamente imposto stante la sua pregressa appartenenza ad un NOS.
10. Alla luce di tali complessive considerazioni l'appello deve essere respinto.
11. Sussistono valide ragioni per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2024 con l'intervento dei magistrati:
Dario Simeoli, Presidente FF
Francesco Guarracino, Consigliere
Carmelina Addesso, Consigliere
Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere, Estensore
Maria Stella Boscarino, Consigliere
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