Pubblicato il 31/07/2023
N. 07421/2023REG.PROV.COLL.
N. 04319/2021 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4319 del 2021, proposto dalla signora -OMISSIS-rappresentata e difesa dagli avvocati ;
contro
il Ministero dell’interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per l’Emilia Romagna, Sezione I, n.-OMISSIS- resa inter partes.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 giugno 2023 il consigliere Giovanni Sabbato e udito per la parte appellata l’avvocato dello Stato Liborio Coaccioli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso al T.a.r. Emilia Romagna (n.-OMISSIS-), integrato da motivi aggiunti, la signora -OMISSIS- chiedeva l’annullamento:
- per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
a) del provvedimento di cessazione dal rapporto di servizio del 3 aprile 2020;
- per quanto riguarda i motivi aggiunti:
b) del decreto del Capo della Polizia del 10 giugno 2020 che aveva disposto la sua cessazione dal servizio a far data dal 18 aprile 2020, salvo il riconoscimento dei servizi prestati.
2. Premetteva la ricorrente di essere stata dichiarata cessata dal servizio presso la Polstrada di -OMISSIS-dopo il passaggio in giudicato della sentenza che aveva respinto il suo ricorso avverso il provvedimento di esclusione dal concorso per il reclutamento di 1148 Allievi Agenti della Polizia di Stato, al quale era stata ammessa per effetto di un’ordinanza cautelare che aveva sospeso il provvedimento di esclusione motivato sulla presenza di un tatuaggio non coperto dalla divisa.
2.1. Deduceva:
i) di essere stata destinata ai servizi esterni di pattuglia e di rappresentanza evidentemente in ragione di una valutazione di assoluta idoneità allo svolgimento di tali mansioni;
ii) che con il provvedimento di cessazione dal servizio il Ministero aveva violato il criterio di economicità dell’azione amministrativa stante l’ingente spesa sostenuta per la sua formazione della ricorrente, tanto più che nel rapporto informativo annuale aveva conseguito il giudizio di “buono” con un punteggio elevato e l’elogio della dirigente del reparto al quale era assegnata;
iii) che l’Amministrazione, nel privarsi delle sue prestazioni lavorative nonostante le sue ottime qualità, aveva anche violato il criterio di efficienza dell’azione amministrativa quale “articolazione del principio di buona amministrazione di cui all’art. 97 della Costituzione”.
2.2. Col gravame integrativo deduceva, in aggiunta, i vizi dell’eccesso di potere sotto diversi profili, di violazione di legge e dei principi costituzionali nonché del principio di efficienza.
3. Nella resistenza dell’Amministrazione il Tribunale adìto con la sentenza segnata in epigrafe ha respinto il ricorso ed i motivi aggiunti ed ha compensato le spese di lite.
4. In particolare, il Tribunale ha ritenuto che “La ricorrente era stata ammessa con riserva alle prove di concorso per effetto dell’ordinanza cautelare -OMISSIS- e sempre con riserva, dopo avere superato le prove stesse, aveva preso servizio. Nel momento in cui il ricorso contro l’originario provvedimento di esclusione dal concorso è stato definito con esito per lei sfavorevole, l’ammissione con riserva ha perduto il proprio effetto, e la sua cessazione dal servizio è di ciò appunto conseguenza necessaria”.
5. Avverso tale pronuncia la signora-OMISSIS- ha interposto appello, notificato il 10 aprile 2021 e depositato l’8 maggio 2021, articolando due motivi di gravame (pagine 11-22), così rubricati:
I) errore in procedendo e in iudicando: illegittimità/ingiustizia della sentenza n. -OMISSIS- in relazione alla violazione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa - violazione del criterio di economicità’ ed efficienza - irragionevolezza – contraddittorietà – carenza di motivazione – eccesso di potere;
II) errore in procedendo e in iudicando: illegittimità/ingiustizia della sentenza n. -OMISSIS- in relazione alla violazione dei principi della ragionevolezza e della proporzionalità ricavabili dall’art. 3 della costituzione – eccesso di potere.
A suo avviso le impegnative mansioni attribuitele avrebbe fatto ragionevolmente desumere il convincimento dell’amministrazione circa la sua piena idoneità al servizio sulla base peraltro di provvedimenti che non recavano più la dicitura “con riserva”. Inoltre la sentenza impugnata, laddove aveva fondato il proprio convincimento sullo stretto rapporto di conseguenzialità tra ammissione con riserva al concorso e ammissione al servizio, così che il venir meno della prima avrebbe travolto anche la seconda, era contraria ai principi di ragionevolezza e proporzionalità ricavabili dall’art. 3 della Costituzione.
L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e dei motivi aggiunti, con vittoria di spese da anticiparsi ai difensori dichiaratisi antistatari.
6. In data 22 ottobre 2021 il Ministero dell’interno si è costituito in giudizio con memoria di forma e successivamente in data 17 maggio 2023 ha depositato puntuale memoria di controdeduzioni concludendo per la reiezione dell’avverso gravame; in particolare ha evidenziato che l’appellante non era mai stata dichiarata vincitrice di concorso, né tale significato poteva attribuirsi alla sua ammissione alla frequentazione del corso di formazione, proprio perché disposta con riserva, e che la mancata impugnazione della graduatoria finale si risolveva irrimediabilmente in un profilo di improcedibilità del ricorso rivolto avverso il provvedimento di esclusione.
7. La causa, chiamata per la discussione all’udienza del 6 giugno 2023, è stata trattenuta in decisione.
8. L’appello è infondato.
8.1. Le censure sollevate dall’appellante con i due distinti motivi di gravame, per il loro tenore, sono suscettibili di essere esaminate congiuntamente essendo imperniate su argomentazioni sostanzialmente sovrapponibili ed connesse al preteso carattere ormai definitivo dell’assunzione in servizio dell’interessato-OMISSIS- da parte del Ministero; ciò in considerazione dell’evoluzione della vicenda, dopo l’iniziale provvedimento cautelare con cui l’interessata era stata ammessa con riserva alle prove concorsuali, tale da determinarne la definitiva assunzione a prescindere dall’esito del giudizio di merito (relativo alla esclusione dal concorso).
8.2. Il gravame, che nel suo complesso si snoda lungo due linee argomentative ora informate a ragioni più spiccatamente processuali, ora invece di valenza pan-ordinamentale, non può essere accolto, dovendosi rilevare che:
- a differenza di quanto addotto dall’appellante (secondo cui, dopo l’esclusione dal concorso a causa della riscontrata presenza di un tatuaggio sulla caviglia dx peraltro l’Amministrazione avrebbe potuto tenerla in una posizione di “in stand by” nelle more della definizione del giudizio), deve di contro osservarsi che – com’è pacifico - la decisione di ammettere la candidata al concorso per il reclutamento di 1148 Allievi Agenti della Polizia di Stato non è stata frutto di un’autonoma scelta, trattandosi piuttosto di una determinazione vincolata e necessaria per dare esecuzione al provvedimento cautelare di questo Consiglio n-OMISSIS- il cui contenuto non consentiva sul punto esercizio di discrezionalità (“Considerato che, a quanto risulta dalla documentazione in atti, la commissione ha proceduto alle prescritte verifiche senza fare indossare alla candidata i capi di vestiario previsti dalle uniformi regolamentari...accoglie l’istanza cautelare in primo grado e, per l’effetto, ammette con riserva la signora-OMISSIS- alle ulteriori fasi della procedura di concorso”);
- le ragioni poste a base dell’esclusione non possono essere ridiscusse in questa sede, dopo che si è formato il giudicato sulla pronuncia di improcedibilità del gravame avverso tale atto per mancata impugnativa della graduatoria (sentenza n. -OMISSIS-) a seguito della pronuncia d’appello n. -OMISSIS-con cui la sentenza di prime cure veniva confermata;
- non hanno quindi cittadinanza nel presente giudizio le diffuse argomentazioni, rese anche sulla base di precisi riferimenti giurisprudenziali, a sostegno della prospettata illegittimità del provvedimento di esclusione sulla base del fatto che si tratterebbe di un “tatuaggio privo di valenza deturpante e, comunque, inidoneo a costituire indice di personalità abnorme” e ciò indipendentemente da ogni considerazioni sulla fondatezza o meno di tali argomentazioni;
- risultano del tutto corrette e non meritevoli di censure le conclusioni cui è pervenuto il giudice di primo grado con la sentenza impugnata rilevando che “il provvedimento del 3/4/2020 e quello del giugno successivo del capo della Polizia di cessazione dal servizio si atteggiano come atti dovuti, dal contenuto vincolato, essendo divenuta l’originaria esclusione dal concorso del tutto intangibile e venendo così travolti e rimossi gli effetti sospensivi a suo tempo concessi con l’accordata ordinanza cautelare di ammissione ma sempre con riserva dall’esito del merito”;
- non ricorre neppure il lamentato difetto motivazionale da cui sarebbe affetta la sentenza impugnata, avendo correttamente il giudice di prime cure rilevato con locuzione sintattica adeguatamente esplicativa che “le varie doglianze che si appuntano tutte sulla asserita ( e sarà anche così ) bontà del servizio reso sono irrilevanti, dovendo la questione trovare soluzione solo sotto il profilo procedimentale e processuale che vede soccombere parte ricorrente con un esito sfavorevole del giudizio di merito dell’originario ricorso avverso la determinazione di esclusione dal concorso”;
- risulta inconferente la pronuncia di questa Sezione del -OMISSIS- valorizzata da parte appellante in quanto di segno favorevole in una vicenda del tutto analoga, sia perché non riguardava un precedente giudizio definito con sentenza d’appello di improcedibilità, sia perché valorizzava il comportamento concludente dell’Amministrazione che non solo, “per facta concludentia”, aveva manifestato la volontà di assumere in via definitiva l’appellante, ma nemmeno si era costituita in giudizio per contrastare gli assunti di controparte;
- non ricorrono nel caso di specie gli estremi di un comportamento concludente da parte dell’amministrazione dal quale inferire “una diversa opzione ermeneutica della richiamata inidoneità, evidentemente dequotata a non definitiva, e in quanto tale non ostativa, laddove se ne sia dimostrata l'azione chirurgica ablativa, ovvero semplicemente rivedendo melius re perpensa il proprio giudizio di "visibilità"” (cfr. sentenza n. 6875 cit.), non potendo esso ritenersi integrato, come si assume da parte appellante, dal semplice fatto di essere stata destinata “al servizio di Polizia Stradale ed, in particolare, alla Sezione di -OMISSIS-che, per il ruolo di presidio che riveste, è da sempre riconosciuto come strategico nell'ambito del sistema viario nazionale” (cfr. pagg. 12-13 dell’appello) nonché “impiegata in servizi esterni di istituto in uniforme (sia con pantalone che con gonna) svolgendo attività di rappresentanza e di pattugliamento su strada” (cfr. pag. 13 dell’appello), in quanto si tratta di adibizione a servizi ordinari che non presuppongono alcuna implicita volontà dell’amministrazione di reputare insussistente la causa ostativa alla partecipazione al concorso precedentemente rilevata;
- nemmeno può attribuirsi rilievo alla mancanza della dicitura “con riserva” nel decreto di assunzione dell’appellante come allievo agente presso il Compartimento Polstrada Emilia-Romagna, Sottosezione Polizia stradale di -OMISSIS-dell’11 luglio 2019 e nel decreto di incarico di misure di primo soccorso di designazione in servizio presso il predetto reparto con funzioni di Pattugliante in data 7 novembre 2019, in quanto ancora una volta si tratta dell’adibizione ai quei compiti ordinari di istituto ai quali l’amministrazione era tenuta in esecuzione dello jussum cautelare;
- non va infine trascurato che il Ministero con le sue puntuali e documentate difese, che escludono ragionevolmente la realizzazione di comportamenti concludenti in senso favorevole all’appellante, ha insistito per la natura vincolata dell’ammissione con riserva al concorso e di tutti gli atti ad essa conseguente, tra cui l’immissione in servizio, non mancando di sottolineare che tutti gli atti erano sempre stati compiuti “con riserva” in attesa dell’esito del giudizio amministrativo in ordine al provvedimento di esclusione dal concorso;
- nemmeno può essere favorevolmente apprezzato quanto dedotto, in chiave pan-ordinamentale, a proposito della lesione del diritto di difesa e del principio di effettività di tutela, di cui agli artt. 24 e 111 della Costituzione, o del diritto ad un processo equo ai sensi dell’art. 6 della Convenzione EDU: invero la declaratoria di improcedibilità del ricorso avverso un provvedimento di esclusione da una procedura concorsuale riflette un consolidato orientamento giurisprudenziale;
- come ribadito, di recente, dalla Sezione, infatti, “il ricorrente che ha impugnato l'esclusione ha l'onere, a seguito della pubblicazione della graduatoria di merito di un concorso pubblico cui ha partecipato, di impugnare anche tale provvedimento, non potendosi ritenere che un eventuale annullamento del provvedimento di esclusione possa avere un effetto caducante della graduatoria stessa (Cons. Stato Sez. VI, 30 giugno 2021, n. 4936; Cons. Stato, IV, 24 maggio 2019, n. 3422). A tacer d'altro, l'affermazione di siffatta esigenza trova piena ragione nel rilievo che è proprio l'approvazione della graduatoria l'atto che radica in capo ai vincitori ivi dichiarati l'interesse a contraddire alla domanda di annullamento dell'esclusione, giuridicamente non configurabile anteriormente, e che dunque trasforma - solo rispetto alla nuova necessaria impugnazione della graduatoria - il c.d. controinteressato successivo (che di per sé non lo è) in litisconsorte necessario: il che, da un lato, consente la piena tutela di tali soggetti nel giudizio e, dall'altro, sottrae l’emananda sentenza dalla spada di Damocle dell'opposizione di terzo (impugnazione straordinaria senza termine)” (cfr. Cons. Stato. sez. II, 16 febbraio 2022, n.1167);
- trattasi di un orientamento che si fonda su obiettive ragioni processuali che riflettono esigenze di tutela dei soggetti coinvolti nel giudizio in piena conformità proprio a quei valori che l’appellante ritiene siano vulnerati;
- non risulta in contrasto con tali conclusioni nel senso del sintonico rapporto tra il descritto orientamento pretorio ed i valori di rango costituzionale ed europeo evocati da parte appellante, la pronuncia da questi evocata (Cons. Stato, sez. V, ordinanza 20 aprile -OMISSIS-) riferendosi proprio a quei “meri formalismi che limitano il diritto d’azione compromettendone l’essenza, qualora non siano giustificati da effettive garanzie difensive o da concorrenti e prevalenti interessi di altra natura” che, per le ragioni anzidette, non trovano riscontro in sede di onere di impugnazione della graduatoria finale di un concorso.
9. In definitiva per le ragioni indicate l’appello va respinto.
12. Sussistono nondimeno giusti motivi, stante l’assoluta peculiarità della vicenda, per compensare le spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 4319/2021), lo respinge.
Spese di grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2023 con l’intervento dei magistrati:
Carlo Saltelli, Presidente
Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore
Francesco Guarracino, Consigliere
Maria Stella Boscarino, Consigliere
Alessandro Enrico Basilico, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Giovanni Sabbato Carlo Saltelli
IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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